Giurisprudenza codice della strada e circolazione stradale
Sezione curata da Palumbo Salvatore e Molteni Claudio

Corte dei Conti REGIONE, Sezione Giurisdizionale, sentenza n. 134 del 28 febbraio 2023

 

Corte dei Conti Lazio, Sezione Giurisdizionale Lazio, sentenza numero 134 del 28/02/2023
Circolazione Stradale - Art. 208 del Codice della Strada - Lavoro straordinario personale polizia locale - Compensi - Utilizzo illecito di proventi delle sanzioni - Danno erariale - I compensi straordinari, sproporzionati ed abnormi, corrisposti illecitamente con fondi provenienti dalle infrazioni rilevate attraverso l'apparecchio autovelox agli appartenenti al Corpo di Polizia Locale impiegati per il controllo ingiustificato del territorio comunale di modesta superficie e ridotto numero di abitanti, configurano un danno erariale in quanto detti proventi, poiché, acquisiti alle casse comunali, divengono patrimonio comune, e non possono essere utilizzati, tout court, per retribuire integralmente il lavoro straordinario degli appartenenti al Corpo, essendo sottoposti, per espressa previsione di legge, a specifici vincoli di destinazione definiti dall'art. 208 del C.d.S..

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

La Corte dei Conti

Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio

ha pronunciato la presente

SENTENZA

 

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Con atto di citazione in data 23 giugno 2022 la Procura erariale ha citato in giudizio i Signori:

- X X X nella qualità di ((Omissis)) dal 10 giugno 2006 al 28 settembre 2016 e ((Omissis)) dal 1 gennaio 2011 al 7 luglio 2016;

- X X nella qualità di ((Omissis)) dal 2011 al 2016, nonché ((Omissis)) dal 2001

per sentirli condannare, nella percentuale rispettiva del 70% e 30 %, al pagamento di Euro 363.331,49 in favore del Comune di ((Omissis)) o della diversa somma di giustizia -oltre interessi, rivalutazione monetaria e spese di giustizia- quale surplus ingiustificato di spesa sostenuta dal Comune per:

-il rifornimento di carburante per il parco auto e vari attrezzi in uso all'ente (gruppo elettrogeno, mezzi di piccola dimensione per la manutenzione) rispetto alla media annua del periodo 2011-2016, (per un totale di Euro 96.858,22);

-la retribuzione del lavoro straordinario del personale della polizia locale per il medesimo periodo 2011-2016 (per un totale di Euro 266.473,27).

1.1 La Procura contabile ha rappresentato di avere ricevuto dal (Omissis) presso il Comune di (Omissis) la segnalazione prot. n. --- del 14 febbraio 2016, (recte 2017, acquisita al protocollo della Procura regionale n. ---- del 17 febbraio 2017), che evidenziava criticità in merito alla gestione e rendicontazione delle spese sostenute dall'ente, nel periodo 2011-2016, per il pagamento delle retribuzioni per il personale della Polizia locale, per le spese di carburante, e per le spese per lavori di pulizia del territorio con affidamento diretto alla medesima ditta, che sarebbero risultate ingiustificate.

1.2 La Procura erariale ha riferito di avere conferito deleghe istruttorie alla Guardia di Finanza, Nucleo di Polizia Tributaria di ---------, al fine di acquisire la documentazione giustificativa delle procedure di spesa e di avere notificato atti di messa in mora ai presunti responsabili nel maggio 2020 con riferimento alle spese per gli straordinari della Polizia locale e per il carburante, non avendo reperito prove di danno per le altre voci indicate nella segnalazione del Commissario prefettizio.

1.3 La Procura attrice ha in particolare riferito che le spese sostenute dal Comune per il carburante, per n. 17 macchine e mezzi in uso all'ente, sarebbero derivate dall'uso indiscriminato di carte carburante, che ciascun dipendente/vigile di turno poteva utilizzare in assenza di registri di contabilizzazione dei rifornimenti, consentendo con la medesima carta carburante più rifornimenti, nello stesso giorno e distanza di pochi minuti, anche dello stesso veicolo.

In assenza di registri di rilevamento dei chilometri e delle quantità di carburante acquistato la Procura contabile ha quantificato, con vari parametri di riferimento, la spesa ingiustificata per carburante in Euro 96.858,22.

1.4 Con riferimento alle ore di lavoro straordinario svolto dalla Polizia locale, la Procura erariale ne ha rilevato l'eccesso in quanto consentivano di triplicare lo stipendio mensile di ciascun dipendente, evidenziando che i cartellini di presenza del personale non riportavano la differenziazione dell'orario ordinario da quello straordinario pur mancato utilizzo del sistema telematico di conteggio, come anche di quello manuale.

1.5 All'invito a dedurre notificato dalla Procura regionale ad entrambi i prevenuti avrebbe replicato con controdeduzioni unicamente il Dott. X X , con argomentazioni tuttavia ritenute della Procura contabili non sufficienti a superare gli addebiti mossi, che pertanto, ritenuti sussistenti tutti gli elementi costitutivi della responsabilità erariale a titolo doloso, ha tratto entrambi i prevenuti nel presente giudizio.

2. Con memoria in data 24 novembre 2022 si è costituito in giudizio il dott. X X X, con il patrocinio degli avv.ti Prof. A. C., P. D. O. e F. S., concludendo per la dichiarazione di prescrizione di ogni addebito per le annualità 2011-2015, oppure per la limitazione del danno al periodo successivo al 5.5.2015 (in considerazione della notifica della messa in mora in data 5.5.2020).

Nel merito ha chiesto il rigetto della domanda attrice poiché l'uso delle carte carburante rientrerebbe nel contratto di somministrazione di prestazioni, di cui all'art. 183, secondo comma, del TUEL, per cui sarebbe sufficiente solo l'approvazione del bilancio e non puntuali atti di liquidazione. Ha ritenuto errata - per i parametri usati- la stima per il consumo dei carburanti prospettata dalla Procura contabile e giustificata la spesa di 3.300.599 per la raccolta straordinaria rifiuti.

Gli straordinari -sostenuti anche per la gestione di un autovelox in uso al Comune e per lo svolgimento di servizi notturni- sarebbero stati conteggiati regolarmente in modo manuale, con spese regolarmente approvate nei bilanci dell'ente, con i pareri favorevoli dei revisori dei conti, mentre il dissesto dichiarato dal (Omissis) nel 2018 sarebbe conseguenza della cancellazione di residui attivi per sanzioni da autovelox, in seguito recuperati; (Omissis) dell'ente sarebbero stati prosciolti in sede di udienza preliminare per reati ascritti per l'indebito ricorso allo straordinario, non necessario all'espletamento del servizio. Anzi il servizio di controllo della velocità nel tratto della Superstrada -------- avrebbe consentito, con gli importi delle numerose sanzioni elevate agli automobilisti, di pagare gli straordinari ai vigili, senza alcun onere per il Comune. In via gradata la difesa del convenuto ha chiesto di ridursi l'addebito nell'esercizio del potere riduttivo nella massima estensione.

3. Con memoria in data 23 novembre 2022 si è costituito in giudizio il dottor X X, con il patrocinio degli avv.ti R. G. e A. C., eccependo, in tutto o in parte, la prescrizione dell'azione di responsabilità e chiedendo in via principale di respingere le domande del Pubblico ministero, ed in subordine di dichiarare la responsabilità (pro quota) per i medesimi fatti del Dott. X X e del Dott. X X, rispettivamente (Omissis)

e di tutti gli altri Segretari, Revisori dei conti e Responsabili dei servizi di polizia locale e finanziario succedutisi negli anni dal 2011 al 2016 e quindi ridurre pro quota la responsabilità attribuita al convenuto. In ulteriore subordine ha chiesto esercitarsi il potere di riduzione dell'addebito.

La difesa ha evidenziato che il convenuto X sostituiva ad interim - in virtù di decreto sindacale - il titolare del X X (le cui funzioni di indirizzo e controllo erano state conservate in capo al X), attribuendo i procedimenti ai responsabili incardinati nel detto Servizio, che tuttavia mai avevano segnalato irregolarità.

Come Responsabile del servizio finanziario avrebbe rilasciato i pareri di regolarità contabile su ciascuna delibera, anche di approvazione dei bilanci preventivi e consuntivi, ex articolo 49 TUEL esercitando il controllo contabile ex articolo 147 bis, che avrebbe mera natura ricognitiva e vincolata e dunque limitata alla valutazione della sussistenza della copertura della spesa e della corretta imputazione del capitolo di bilancio, sulla base dei dati forniti dai singoli responsabili dei Servizi. Non deriverebbero responsabilità dalla sua qualità di (Omissis), supplente del X X, figura mai citata dalla Procura contabile, così come i revisori dei conti e i responsabili dei servizi di polizia locale.

L'obbligo di rendicontazione delle carte carburante e degli straordinari spettava ai responsabili dei singoli servizi che ne usufruivano e dunque, in quel tempo, allo stesso X, in quanto anche (Omissis) . Il X non avrebbe segnalato alcunché, per l'avvenuto rispetto delle previsioni di bilancio. Trattandosi di contratti di somministrazione continuativa, non necessitavano singoli atti di liquidazione per le spese di carburante (ex art. 183, secondo comma, TUEL). La Procura non avrebbe fornito la prova di un danno effettivo, ma solo presunto. Non sussisterebbe il dolo e neanche la colpa grave, di cui mancherebbe il parametro di riferimento nella citazione. Il convenuto X sarebbe estraneo alle vicende del giudizio di dissesto, oggetto del successivo decreto di condanna n. -- del 2021 di questa Sezione, che, coprendo dedotto e deducibile, determinerebbe la preclusione di qualsiasi addebito di responsabilità al X, poiché sarebbero stati condannati solamente gli amministratori dell'epoca.

I criteri di stima utilizzati dalla Procura sarebbero astratti e comunque le spese di carburante (per 17 unità per sei annualità e dunque per circa 20.000 Euro l'anno) non sarebbero anomale. Le carte carburante sarebbero state in possesso esclusivamente del personale del (Omissis), l'unico a conoscenza del Pin. Sarebbero ipotizzabili calcoli presuntivi diversi da quelli indicati dalla Procura per le spese di carburante.

4. All'odierna udienza sia il Pubblico ministero dott. Paolo Crea che gli avv.ti A. C. e A. C., difensori dei convenuti, hanno illustrato il contenuto degli scritti già depositati in atti sia in punto di fatto che in punto di diritto ed hanno ribadito le conclusioni già rassegnate per iscritto.

4.1 Il Pubblico ministero ha in particolare evidenziato che il Comune di (Omissis) ha subito due dissesti, con condanna del convenuto X. Inoltre, con riferimento alle carte carburante, la correlata responsabilità contabile in senso stretto non sarebbe soggetta a prescrizione, pari a cinque anni per la sola responsabilità amministrativo-contabile. Peraltro, per la mancanza di documentazione relativa alla gestione degli automezzi, e dunque per la condotta omissiva occultativa, la pubblica amministrazione non avrebbe potuto desumere l'esistenza del danno, ed il diritto sarebbe stato azionabile solo dal momento in cui il Commissario si sarebbe accorto della cattiva gestione, sporgendo la denuncia. Non vi sarebbe contraddizione tra la contestazione del dolo e l'addebito ai convenuti di percentuali diverse di responsabilità (70% e 30%), sussistendo nella solidarietà solo una presunzione di pari responsabilità dei concorrenti. Sussisterebbero dati oggettivi, e non mere presunzioni, sulla presenza di 300 ore di straordinario al mese in un Comune di ridotte dimensioni, con triplicazione dello stipendio dei dipendenti pubblici coinvolti, anche per le questioni penali relative al posizionamento di un autovelox su strada di pertinenza regionale.

4.2 L'avv. A. C. per il convenuto X ha insistito nella eccezione di tardività della citazione per l'assenza dell'ulteriore dolo volto all'occultamento.

Le spese sarebbero legittime poiché risultanti dai bilanci, asseverate dagli organi di controllo e -per gli automezzi- autorizzate dal capo dei vigili e dal responsabile del servizio, mentre - per gli straordinari - in sede penale non vi sarebbe stata condanna. La Procura avrebbe fatto ricorso a presunzioni, in assenza di prove dei fatti.

L'avv. A. C. per il convenuto X ha rilevato l'assenza di spese eccessive ed irrazionali, che sole avrebbero comportato l'obbligo di segnalazione, tant'è che alle spese sarebbe sempre stata assicurata regolare copertura. La Procura avrebbe citato il convenuto, quale X X, pur non citando il X X; egli sarebbe estraneo al giudizio sul dissesto per incongrue previsioni dei bilanci 2011-2016, oggetto del decreto --/2021 di questa Corte.

5. Sentiti gli interventi delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione e decisa come da dispositivo riportato in calce.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. La domanda della Procura contabile è fondata e pertanto deve essere accolta, con conseguente rigetto di tutte le eccezioni e prospettazioni ex adverso formulate.

1.1 Rileva in primo luogo l'eccezione di prescrizione quinquennale sollevata dalle difese di entrambi i convenuti, che va rigettata in quanto priva di fondamento.

Ai fini dell'inquadramento della vicenda in esame, delle singole responsabilità omissive e commissive dei convenuti e dell'individuazione del dies a quo della prescrizione, occorre premettere che con Decreto n. --/2021 in data 12 ottobre 2021 la Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio di questa Corte ha accertato la responsabilità degli amministratori del Comune di (Omissis), tra i quali il -------- odierno convenuto Sig. X X , per il dissesto finanziario del citato ente locale (dichiarato con Deliberazione commissariale n. - dell'8.3.2018, conseguente alla Deliberazione commissariale n. - del 20.2.2018 con cui era stato accertato, in sede di approvazione del rendiconto per l'anno 2017, un disavanzo di amministrazione pari a Euro 1.870.643,53).

Il Decreto illustra in particolare le circostanze che hanno condotto al default, partendo dal precedente dissesto finanziario dichiarato dal Comune (Deliberazione n. --/2015), ed evidenziando il mancato rispetto ad opera degli amministratori del periodo in esame (2011-2016) degli obblighi di controllo e monitoraggio degli equilibri finanziari, e le conseguenti plurime criticità di gestione (tra cui -principalmente- la fittizia appostazione in bilancio di una mole rilevante di residui attivi, inesigibili, per proventi derivanti dalle contravvenzioni al Codice della Strada elevate mediante autovelox, causa di notevole contenzioso sfociato anche in un giudizio penale, per cui "...la previsione di tali entrate ha consentito al Comune di (Omissis), per più esercizi, di costruire equilibri previsionali di gestione artefatti, garantendo all'amministrazione locale ... una correlata previsione di spesa più elevata rispetto alle effettive risorse finanziarie incamerate in bilancio, ingenerando quindi progressivi disavanzi di gestione e di amministrazione e soprattutto squilibri nella gestione di cassa, sempre più crescenti, sino alla intervenuta dichiarazione di dissesto finanziario...".

Per cui "la condotta commissiva ed omissiva (è) consistita nell'aver deliberato bilanci non attendibili e veritieri, benché provvisti del parere favorevole degli uffici competenti e dell'organo di revisione, e non aver adottato adeguati interventi correttivi volti ad impedire il dissesto (aumento di residui passivi, mantenimento di residui attivi inesigibili, mancato perseguimento dell'equilibrio tra entrate e spese, frequente ricorso all'anticipazione di tesoreria senza previsione di modalità e tempi di rientro, mancata rilevazione di debiti fuori bilancio)"...

Il Decreto prosegue evidenziando che "Di tale problematica, erano a conoscenza il -------, responsabile della Polizia municipale e gli amministratori, coinvolti anche nei giudizi penali riguardanti l'utilizzo dell'Autovelox, da cui sono derivate le sanzioni oggetto dei ruoli emessi dal Comune pari a Euro 3.360.771,38, a fronte di minori importi riscossi negli anni di riferimento. Dagli atti risulta che il --------- era stato sollecitato dal Prefetto di X ad adottare interventi correttivi, in sede di formazione di bilanci, atteso l'elevato annullamento delle contravvenzioni a seguito dell'accoglimento dei ricorsi amministrativi dell'utenza. Tali circostanze confermano il pieno coinvolgimento degli organi di governo, sia in ordine alla carente e non trasparente ed efficace gestione dei ruoli e delle procedure coattive di riscossione, di cui va pertanto esclusa la buona fede in ordine alla veridicità, attendibilità e correttezza dei dati contabili sebbene predisposti, è vero, dagli uffici finanziari, ma approvati dagli organi politici e di governo del Comune".

Ed ancora "Con specifico riferimento ai debiti fuori bilancio, gli accertamenti istruttori hanno evidenziato la mancata segnalazione di debiti "occulti"... da parte dei responsabili dei Servizi di Area, ai fini del riconoscimento degli stessi, ai sensi dell'art. 194 del TUEL, nonché della mancata indicazione nelle Relazioni dell'organo di revisione, quest'ultimo avallando passivamente la segnalazione negativa del Responsabile finanziario circa la sussistenza di tali poste".

"Sotto il profilo soggettivo, non vi è dubbio che ...sia da imputare alla scarsa comunicazione dei responsabili dei vari settori oltre che a carenze organizzative degli uffici amministrativi e finanziarie...poiché un agente modello non pote(va) non essere a conoscenza dell'esistenza di passività reali o potenziali...". "...Invero, la gravità della situazione finanziaria dell'ente è emersa nel 2017, nonostante l'approvazione dei bilanci consuntivi 2011-2016 in avanzo finanziario..."

Ebbene le circostanze riferite, unitamente a quelle proprie della presente controversia, denotano notevole sciatteria nella gestione delle risorse pubbliche e la mala gestio addebitabile agli odierni convenuti, di cui si dirà, ma rilevano in primis, come detto, ai fini della decorrenza del dies a quo della prescrizione.

Infatti la confusione nella tenuta dei documenti contabili e l'omissione della rappresentazione in essi delle reali poste in bilancio, con spese sostenute dal Comune per l'acquisto di carburanti non adeguatamente giustificate (in quanto non documentate attraverso registri o sistemi di rendicontazione dei consumi), e spese sostenute per la retribuzione del lavoro straordinario del personale della Polizia locale non regolarmente contabilizzate (né attraverso i cartellini, né tramite sistemi di registrazione manuale degli ingressi e delle uscite), dimostrano l'occultamento doloso del danno che fa decorrere la prescrizione solamente dal momento dalla sua scoperta.

L'articolo 1, comma 2, della L. 14 gennaio 1994, n. 20 e s.m.i. prevede infatti che "il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta", che, nel caso in esame, coincide con la conoscenza da parte del Commissario prefettizio delle circostanze appena descritte, compendiate nella segnalazione prot. n. --- del 14.2.2016 (recte 2017) (ricevuta dalla Procura contabile in data 17.2.2017). A ciò si è aggiunta, con efficacia interruttiva del termine di prescrizione, la notifica dell'atto di messa in mora ad entrambi i convenuti nel maggio 2020. La domanda della Procura contabile è pertanto tempestiva in quanto, pur senza considerare l'invito a dedurre, l'atto di citazione stesso risale al giugno 2022.

In conseguenza di quanto detto l'eccezione deve essere rigettata.

2. Per quanto concerne il merito la Sezione rileva che, dai documenti di causa e dagli accertamenti eseguiti dalla Guardia di Finanza, è emerso che negli anni 2011-2016 le spese erogate dal Comune di (Omissis) per il rifornimento del parco auto e degli attrezzi di manutenzione per Euro 96.858,22, e le spese per la retribuzione del consistente lavoro straordinario del personale della Polizia locale per Euro 266.473,27 sono risultate ingiustificate ed eccessive, in conseguenza del comportamento doloso degli odierni convenuti, ed in maggior misura, dell'ex ----- X X X - anche nella qualità di Responsabile del servizio di Polizia municipale - e, in minor misura, del (Omissis) dott. X X - nell'indicato periodo anch'esso Responsabile dell'Ufficio finanziario- nelle percentuali, rispettivamente, del 70% e del 30%, correttamente individuate dalla Procura erariale.

2.1. Dai documenti di causa è emerso infatti che il -------, dopo aver richiesto le carte carburante - quale unico mezzo di pagamento dei carburanti-anziché gestirle e controllarne l'utilizzo, le lasciasse nella disponibilità di tutti i dipendenti comunali/vigili di turno, i quali potevano prelevarle presso l'ufficio di Polizia locale ed utilizzarle ad libitum in assenza di qualsiasi controllo, sia sulla legittimazione all'uso, sia sull'utilizzo per le sole auto di servizio e per le specifiche finalità di servizio, non potendosi quanto detto verificare, neanche a posteriori (dichiarazioni del ------------ -- X X , del vigile X X , del Cap. X X e della istruttrice dell'ufficio contabile X X ). Attraverso le indagini della Guardia di Finanza sono state reperite infatti solamente le fatture e i mandati di pagamento delle spese sostenute dal Comune per l'acquisto di carburante tramite le carte, in assenza, tuttavia, di adeguata giustificazione documentale ovvero dei registri di contabilizzazione della spesa e di contabilizzazione del consumo di carburante e dei chilometri percorsi (quali fogli marcia o qualunque documento che registrasse la quantità di carburante acquistato e le attività eseguite), così che con la stessa carta carburante, malgrado fosse associata ad un unico mezzo, sono risultati effettuati nello stesso giorno e distanza di pochi minuti più rifornimenti del medesimo veicolo (è priva di prove la circostanza invocata dalla difesa del convenuto X sull'utilizzo dei veicoli per le esclusive esigenze dell'ente).

La Procura contabile, attraverso le indagini della Guardia di Finanza e l'ausilio della documentazione proveniente dal procedimento penale n. ---/17 R.G.N.R. della Procura della Repubblica di -------, ha dunque quantificato la spesa media sostenuta dal Comune per il carburante di ogni singolo veicolo.

In particolare, per il parco auto e mezzi del Comune (costituto da 17 unità, quali autoveicoli, autocarri e autobus, gruppi elettrogeni, trattori, tosaerba ed altri piccoli mezzi per la manutenzione) è stata stimata, nel periodo 2011-2016, una spesa per il carburante di Euro 30.000,00, ricorrendo ai parametri indicati nell'atto di citazione (si rinvia alle pag. 2-19).

In dettaglio (mentre per i due autobus l'Organo requirente ha considerato gli oneri di carburante a carico della ditta affidataria) per gli altri automezzi è stata calcolata la spesa media annuale del carburante, per un totale di Euro 28.314,24 - previa quantificazione dei chilometri mediamente percorsi in un anno sulla base dei dati posseduti (chilometraggio rilevato al 2016 in base al registro di rilevamento dei chilometri istituto per un breve periodo dal Commissario prefettizio e chilometraggio alla data di acquisto); quantificazione dei consumi medi di ogni veicolo in base alle schede tecniche redatte dalle relative case automobilistiche e quantificazione del prezzo medio annuale del carburante rilevato dal sito ufficiale del Ministero della Transizione Ecologica. Invece per il gruppo elettrogeno il costo per il consumo di carburante è stato stimato in Euro 1.233,32 annui, quantificato in base al tempo di impiego orario, a differenza del costo per il consumo degli altri mezzi (trattorino tagliaerba, motoseghe, tosaerba, decespugliatori et similia) la cui modica stima annua è stata desunta per differenza in Euro 1.687,76.

Il metodo di calcolo utilizzato dalla Procura contabile appare corretto e privo di vizi logici e/o giuridici, non potendosi condividere la prospettazione avversa, non provata, per cui vi sarebbero maggiori consumi di carburante per la particolare conformazione territoriale del comune e per effetto del particolare uso di ciascun veicolo.

Infatti, le stime indicate dalla Procura contabile si basano su valutazioni ufficiali dei consumi, che tengono conto anche di quanto appena detto, in quanto relative al "consumo misto".

Pertanto, la differenza tra la spesa per carburanti effettivamente sostenuta dal Comune (pari ad Euro 123.557,63) e la spesa stimata (in Euro 30.000,00) costituisce il surplus di carburante pagato dal Comune ma non sorretto da alcuna giustificazione, e configura quindi il conseguente danno erariale (di Euro 93.557,63).

A detto importo deve essere aggiunta la spesa di carburante (di Euro 3.300,59), sostenuta dal Comune nell'anno 2015, per il servizio di smaltimento rifiuti inerente l'automezzo concesso in comodato d'uso dal 2014 a terzi, che avrebbero dovuto invece sostenere la relativa spesa (non può essere accolta la prospettazione della difesa del convenuto X che vorrebbe detta voce giustificata dal servizio "straordinario e saltuario di raccolta dei rifiuti abbandonati sul territorio comunale", in quanto priva di prove).

Con la conseguenza che il danno erariale subito dal Comune per spese di carburante risulta, in complesso, pari ad Euro 96.858,22 (93.557,63 + 3.300,59).

2.2. Altra consistente voce di danno erariale deriva dalle spese sostenute dal Comune per il lavoro straordinario dei vigili urbani.

L'esame dei mandati di pagamento mostra infatti, per il periodo 2011-2016, un esborso dalle casse comunali, per il solo pagamento degli straordinari, di Euro 266.473,27 (ripartito tra il personale della Polizia Municipale come segue: Cap. X X Euro 24.385,01 per gli anni 2015 e 2016; Ten. X X X Euro 117.306,78 per gli anni dal 2011 al 2014; M.M. X X Euro 108.188,13 per gli anni dal 2011 al 2016; Agente X X Euro 16.593,35 per gli anni dal 2104 al 2016).

È emerso dunque il pagamento - in aggiunta allo stipendio ordinario (per circa 160 ore, id est 36 ore settimanali) - di lavoro straordinario per circa 3.500,00 Euro al mese per vigile urbano (per circa 250 ore medie di straordinario), e dunque una media di lavoro dei vigili urbani oltremodo eccessiva, ovvero pari a 16 ore al giorno!

Dagli accertamenti eseguiti dalla Guardia di Finanza è risultato che la relativa spesa è stata accertata e liquidata dal X X , odierno convenuto, sulla base dei cartellini di presenza del personale. Tuttavia, l'esame dei cartellini non ha consentito di contabilizzare l'orario di lavoro, in quanto il sistema in uso al Comune -pur potendo differenziare l'orario straordinario da quello ordinario- risulta utilizzato solo in casi sporadici.

Né il Comune è stato in grado, a fronte della richiesta degli inquirenti, di effettuare il conteggio del lavoro straordinario pagato, nemmeno con un sistema manuale, che avrebbe consentito anche di colmare la lacuna dei cartellini che, a volte, indicano solo l'orario di entrata, ma non quello di uscita o viceversa (nell'atto di citazione viene riportata, a titolo esemplificativo, la situazione del lacunoso cartellino del M.M. X X , a volte totalmente in bianco, e dunque senza alcun conteggio degli orari di lavoro e senza alcun controllo).

È stata anche rilevata (ottobre 2015) l'introduzione di un nuovo sistema di conteggio dell'orario straordinario, che tuttavia, risulta aver funzionato correttamente solo per un mese, per poi essere stato abbandonato.

La Procura ha correttamente rappresentato che risulta non giustificato -in un Comune di modesta superficie (di 24,41 Km2), con ridotto numero di abitanti (meno di 2.500) - il ricorso ad una attività di vigilanza e controllo straordinario del territorio così consistente, fuori dell'ordinario orario di lavoro, al punto da ingenerare il dubbio che sia stata realmente prestata, con la certezza comunque della sproporzione ed abnormità.

L'Organo requirente ha in particolare evidenziato l'anomalia di un ente pubblico che, pur in possesso di un sistema che consente la rilevazione elettronica degli orari di lavoro, non lo utilizza, né tenta di far ricorso a sistemi alternativi, tra cui la registrazione manuale giornaliera degli orari di lavoro, su cui il dirigente avrebbe potuto effettuare i controlli e calcolare gli straordinari.

Nessuna prova viene infatti fornita della rilevazione elettronica delle presenze del personale e della contabilizzazione manuale delle ore di presenza, sostenuta dalla difesa del convenuto X.

Nella memoria difensiva di quest'ultimo viene riportata la circostanza per cui "i vigili urbani hanno svolto i seguenti servizi:

a) gestione di un autovelox mobile, installato quotidianamente, anche di domenica e nei giorni festivi, sul tratto urbano della Superstrada ------;

b) controllo dell'intero territorio comunale, anche attraverso perlustrazione notturna...";

l'odierno convenuto X, sin dal 2008, aveva disposto che il Comando Vigili Urbani, svolgesse un "servizio di vigilanza notturna su tutto il territorio comunale nella fascia oraria 24,00-3,00".

Peraltro in sede penale, nei confronti dell'odierno convenuto X e di altri vigili urbani, i capi di imputazione narrano di "straordinario diurno e notturno nei giorni feriali e festivi...di circa 3.000,00 mensili corrisposti con fondi provenienti dalle infrazioni rilevate dall'Autovelox" ...acquistato dal Comune "benché la polizia locale non fosse abilitata a svolgere attività di polizia stradale su strade non comunali; così agendo in violazione delle norme di legge e di regolamento, anche perché il luogo in cui era stato posizionato l'autovelox non era inserito tra quelli consentiti dal decreto prefettizio per le postazioni fisse, "tant'è che la Prefettura annullò nr. 3.474 di tali oblazioni stradali, archiviandoli (Sentenza dell'ufficio del giudice per le indagini preliminari e dell'udienza del Tribunale di ------ n. ---/16 del 18.5.2016, capo ritenuto, in sede penale, non costituente reato).

Ne è conferma la dichiarazione del secondo dissesto del Comune n. - dell' 8.3.2018, in quanto le maggiori criticità contabili sono ricondotte proprio alla "ingente mole di residui attivi non riscossi, derivanti in gran parte dal mancato introito delle somme derivanti dall'accertamento, tramite "autovelox" delle sanzioni irrogate per violazioni al Codice della Strada" (premessa in fatto del decreto di questa Sezione n. --/2021 che ha applicato all'odierno convenuto X , tra gli altri, le sanzioni interdittiva e pecuniaria per il dissesto ex art. 248, comma 5, TUEL).

In proposito non possono condividersi le osservazioni della difesa del convenuto X per cui il costo dell'orario di lavoro straordinario dei vigili urbani non avrebbe comportato oneri aggiuntivi per le casse comunali, in quanto pagato con gli importi delle sanzioni elevate a carico degli automobilisti.

Gli importi delle sanzioni per violazioni al Codice della Strada vengono infatti acquisiti alle casse comunali, divenendo patrimonio comune, e non possono essere utilizzati, tout court, per retribuire integralmente il lavoro straordinario dei vigili urbani, essendo sottoposti, per espressa previsione di legge, a specifici vincoli di destinazione.

L'art. 208 del Codice della Strada prevede che, con delibera di giunta comunale, i detti proventi possano essere destinati a soddisfare, nelle percentuali di legge, le esigenze individuate dal legislatore (manutenzione della segnaletica, potenziamento dell'attività di controllo, miglioramento della sicurezza, etc.).

Peraltro nel caso in esame non risultano adottate delibere della giunta del Comune di (Omissis) a che, nel periodo interessato 2011-2016, destinano, secondo legge, i predetti proventi.

2.3. Entrambe le voci di danno sopramenzionate (Euro 96.858,22 per spese di carburante ed Euro 266.473,27 per spese per lavoro straordinario della Polizia municipale, per un totale di Euro 363.331,49) sono da addebitare, come detto, a titolo di dolo, nella misura del 70% all'ex X X X X X , anche nella qualità di Responsabile del servizio di Polizia municipale, ed nella minor misura del 30% all'ex X X X X X , nella sua qualità di Responsabile dell'Ufficio finanziario, in considerazione di quanto segue.

La gestione delle carte carburante ha denotato una carenza organizzativa ed il mancato rispetto delle procedure di controllo della spesa richieste non solo dalla normativa generale in materia di responsabilità contabile in senso stretto (le carte carburante sono assimilabili al denaro contante, con conseguente responsabilità per il maneggio di denaro), ma anche dalla normativa specifica dettata per le carte di credito dal D.M. Tesoro n. 701 del 9 dicembre 1996, in attuazione della L. n. 549 del 1995.

2.4. Detta normativa abilita infatti solo alcuni soggetti all'utilizzo della carta, espressamente indicati, tra i quali i "soggetti incaricati dell'indirizzo politico-amministrativo, e dunque non tutti i dipendenti comunali, come nel caso in esame (art. 2). La consegna della carta al titolare, come anche la sua restituzione, devono essere appositamente verbalizzate, ed il titolare della carta deve far pervenire entro il 15 del mese successivo a quello in cui le spese sono state sostenute un riepilogo delle spese corredato dalla prescritta documentazione giustificativa all'ufficio competente per la liquidazione, comprese le ricevute rilasciate dai fornitori di beni e/o servizi attestanti l'utilizzo della carta.

Infine "il titolare è obbligato ad adottare misure di massima cautela per la custodia e il buon uso della carta di credito ed è personalmente responsabile secondo le regole generali in materia di responsabilità amministrativa e contabile" (art. 6).

L'intento del legislatore è dunque quello di abilitare uno strumento in deroga alle ordinarie procedure di spesa per rendere più celere il pagamento di alcune specifiche spese, a condizione che l'utilizzo sia dettagliatamente documentato a garanzia del corretto uso delle risorse.

Non può dunque accogliersi la contraria tesi, sostenuta dalla difesa di entrambi i convenuti, per cui l'impiego delle carte carburanti rientrerebbe nell'ambito dell'art. 183, 2 co., del D.Lgs. n. 267 del 2000, il quale si riferisce alla diversa fattispecie dei "contratti di somministrazione riguardanti prestazioni continuative", sorretta, peraltro, da diversa ratio.

E proprio il ------, richiedente e primo assegnatario delle carte carburante, avrebbe dovuto quindi adottare tutte le misure di sicurezza idonee a tenere sotto controllo la spesa (registrando le carte e i soggetti abilitati all'utilizzo, individuando data, quantità della spesa, auto rifornite, etc).

Analogo discorso vale anche per il consistente ricorso al lavoro straordinario dei vigili urbani-non fondato su effettive necessità e privo di una preventiva programmazione- e per l'eccessivo costo sostenuto per il pagamento dello straordinario, che il ------, all'epoca anche Responsabile del servizio di Polizia locale, non avrebbe dovuto autorizzare né liquidare in somme così ingenti.

Peraltro la responsabilità per entrambe le voci di danno, pur sempre a titolo di dolo, sussiste anche in capo al Responsabile dei servizi finanziari e X X X X , che avrebbe dovuto rilevare la mancata corretta rendicontazione, e l'eccessiva spesa, per le influenze dirette sui bilanci dell'ente locale, senza che possano rilevare gli invocati addebiti di responsabilità ora all'uno (--------), ora all'altro soggetto (revisori, responsabili degli uffici, Segretario comunale, etc.), indicati dalla difesa del convenuto X.

Si osserva in proposito la violazione delle più elementari regole di buona amministrazione, di buona gestione e di contabilità pubblica.

Oltreché la violazione delle norme che disciplinano le attribuzioni e le funzioni del ------ (rappresentante dell'ente e "capo dell'Amministrazione", che sovraintende al (corretto) funzionamento dei servizi e degli uffici comunali, provvedendo anche all'osservanza dei regolamenti, art. 23 dello Statuto comunale); la fase della liquidazione della spesa (per cui la somma da pagare si sarebbe dovuta determinare esclusivamente sulla base di documenti giustificativi, art. 184, 1 co., TUEL); i controlli amministrativi, contabili e fiscali sugli atti di liquidazione (di competenza del servizio finanziario, art. 184, u.c., TUEL); il coordinamento e la gestione dell'attività finanziaria (di spettanza del servizio finanziario, art. 153, 1 co., TUEL), il cui responsabile "è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, ...ed alla verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese, alla regolare tenuta della contabilità economico-patrimoniale e più in generale alla salvaguardia degli equilibri finanziari e complessivi della gestione e dei vincoli di finanza pubblica, art. 153, 4 co., TUEL); la disciplina delle segnalazioni obbligatorie dei fatti e delle valutazioni del responsabile finanziario al legale rappresentante dell'ente, al consiglio dell'ente, all'organo di revisione e alla Corte dei conti, per la gestione di entrate e spese tali da pregiudicare gli equilibri di bilancio (art. 153, 6 co., TUEL e art. 7 dello speculare Regolamento di contabilità del Comune di (Omissis) , che impone al Responsabile del servizio finanziario di segnalare per iscritto al -- ---- i fatti pregiudizievoli per gli equilibri di bilancio, inviando una relazione dettagliata "al fine di evidenziare le eventuali iniziative atte ad assicurare la regolarità della gestione").

In conseguenza di quanto anzidetto rileva il comportamento doloso di entrambi i convenuti che, a causa della mala gestio della cosa pubblica, hanno consentito spese sproporzionate, prive della necessaria documentazione giustificativa e che hanno contribuito a causare il dissesto finanziario dell'Ente dell'anno 2018, per il quale è stato emesso il decreto di condanna n. -- del 2021 ex art. 248 TUEL, divenuto esecutivo nei confronti del -------, e di cui sopra si è detto.

Quanto detto connota le condotte degli odierni convenuti, poste in essere, coscientemente e volutamente, nel dispregio delle più elementari regole di contabilità pubblica che, per il ruolo ricoperto, i convenuti non potevano non conoscere, peraltro coincidendo, in gran parte, con le regole e i principi di sana e prudente gestione di qualsiasi buon padre di famiglia.

Il silenzio serbato sulla irregolarità delle procedure, l'omessa redazione della documentazione di spesa prevista dalle norme, l'omessa regolarizzazione delle procedure di spesa e l'inattività nel rimediare alle suddette gravi lacune ne ha perpetrato il doloso occultamento, scoperto solo con l'arrivo del Commissario prefettizio.

3. In conclusione, in accoglimento della domanda proposta dalla Procura regionale con l'atto di citazione, deve essere disposta la condanna degli odierni convenuti a pagare, in favore del Comune di (Omissis), la somma complessiva di Euro 363.331,49, nelle percentuali del 70% e 30% indicate in dispositivo, oltre alla rivalutazione monetaria dalla data delle singole erogazioni ed agli interessi legali dalla data di deposito della presente pronuncia sino al soddisfo.

Le spese di giustizia seguono la soccombenza e sono poste a carico dei condannati, in solido tra loro e sono liquidate a favore dello Stato come quantificate nel dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dei Conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, definitivamente pronunciando nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 79458 del registro di Segreteria, promosso ad istanza della Procura regionale della Corte dei conti per il Lazio, disattesa ogni contraria istanza, deduzione ed eccezione:

a) rigetta l'eccezione di prescrizione sollevata dalle difese dei convenuti;

b) accoglie la domanda attrice contenuta nell'atto di citazione e per l'effetto condanna i convenuti Dott.ri X X X e X X a pagare la complessiva somma di Euro 363.331,49 Euro nelle, rispettive, percentuali del 70% e del 30% e dunque di Euro 254.332,043 il primo e di Euro 108.999,447 il secondo in favore del Comune di (Omissis), oltre alla rivalutazione monetaria dalla data delle singole erogazioni ed agli interessi legali dalla data di deposito della presente pronuncia sino al soddisfo.

c) Le spese di giustizia seguono la soccombenza e sono poste a carico dei condannati, in solido tra loro, e sono liquidate in Euro 461,10 (quattrocentosessantuno/10) a favore dello Stato;

Manda alla Segreteria per gli ulteriori adempimenti di rito.

Ai sensi del combinato disposto dell'art. 52 del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, recante il "Codice in materia di protezione dei dati personali" (Codice della privacy), e dell'art. 22, comma 1, del D.Lgs. n. 101 del 2018, a tutela dei diritti e della dignità dei soggetti interessati dalla presente sentenza, e, in particolare, a tutela del loro diritto alla riservatezza dei dati personali, si dispone in particolare che, in caso di riproduzione della sentenza stessa in qualsiasi forma, per finalità di informazione giuridica su riviste giuridiche, supporti elettronici o mediante reti di comunicazione elettronica, venga opportunamente omessa l'indicazione delle generalità e degli altri dati identificativi (con particolare riguardo per quelli relativi allo stato di salute) dei soggetti interessati riportati sulla sentenza.

A tal fine la Segreteria della Sezione applicherà la disposizione di cui al comma 3 dello stesso art. 52 del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (Codice della privacy).

Così deciso in Roma, nelle Camere di Consiglio del 15 e del 29 dicembre 2022.

Depositata in Cancelleria il 28 febbraio 2023.

 

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