Giurisprudenza codice della strada e circolazione stradale
Sezione curata da Palumbo Salvatore e Molteni Claudio
T.A.R. Lazio, Sezione seconda, sentenza n. 15711 del 24 novembre 2022
Tribunale Amministrativo Regionale Lazio, Sezione II, sentenza numero 15711 del 24/11/2022
Circolazione Stradale - Art. 7 del Codice della Strada - ZTL - Aziende servizi pubblici - Circolazione e la sosta a titolo oneroso - Legittimità - E' legittima l'introduzione di contrassegno a titolo oneroso per l'accesso alle ZTL che mira al raggiungimento di obiettivi quali l'innalzamento del livello della vivibilità urbana, la limitazione dei fenomeni di congestione del traffico, la riduzione dei livelli d'inquinamento atmosferico ed acustico, considerato che soddisfa anche le esigenze specifiche di quelle aziende che gestiscono servizi pubblici come quelli riguardanti le telecomunicazioni, funzionali all'effettuazione di interventi di installazione, manutenzione fornitura dei correlati servizi, prevedendo per queste aziende che i contrassegni, senza indicazione della targa e quindi associati ad uno specifico veicolo, consentiranno l'accesso alle ZTL, nella medesima giornata, ad un numero di autoveicoli pari al numero di permessi acquistati.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(sezione seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1013 del 2012, proposto da T. I. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fi. La. e Ja. D. Au., con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via (OMISSIS);
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Se. Si., con domicilio fisico eletto presso la sede dell'Avvocatura dell'Ente in Roma, via Tempio di Giove, n. 21; Roma Servizi per la Mobilità s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Sa. Co., con domicilio digitale in atti; Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Te. Ch., con domicilio fisico eletto presso la sede dell'Avvocatura dell'Ente in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27; Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
nei confronti
A. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gi. Gi. e Eu. Tr., con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via (OMISSIS); P. I. s.p.a., A. s.p.a., E. s.p.a., E. s.p.a. e I. s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutte non costituite in giudizio;
per l'annullamento
- della deliberazione della Giunta Capitolina del 27 luglio 2011, n. 245, recante "Revisione della disciplina di accesso dei veicoli immatricolati come autocarri alla ZTL Centro Storico, ZTL Trastevere e ZTL Merci";
- di ogni atto e/o provvedimento ad essa presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto, tra cui, ove occorrer possa: i) la Memoria della Giunta Capitolina del 24 novembre 2010; ii) la nota prot. n. (...) dell'11 luglio 2011 di Roma Servizi per la Mobilità; iii) il parere del Direttore della Direzione mobilità privata e TPL non di Linea del Dipartimento Mobilità e Trasporti del 12 luglio 2011 e la nota di attestazione del 12 luglio 2011 del Direttore del Dipartimento; iv) il parere del Dirigente della XXII U.0. della Ragioneria Generale del 12 luglio 2011; v) il Piano Strategico per la Mobilità Sostenibile (PSMS) e coeva deliberazione del Consiglio Comunale del 16 marzo 2010, n. 36 e s.m.i.; vi) il Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU), relativi allegati ed appendici, coeve delibere di approvazione e s.m.i., nonché dei relativi strumenti attuativi quali i Piani Particolareggiati del Traffico (PPT) ed i Piani Esecutivi, oltre al Piano Urbano del Traffico (PUT), il Piano Urbano della Mobilità (PUM) e le coeve norme del PRG del comune di Roma; vii) il Piano di Risanamento della qualità dell'aria e coeva deliberazione del Consiglio Regionale n. 66 del 10 dicembre 2009 e s.m.i.; viii) le precedenti delibere della Giunta e del Consiglio Comunale del Comune di Roma con cui sono stati definiti i costi ed i criteri per il rilascio dei permessi per l'accesso alle Zone a Traffico Limitato (Centro Storico, Trastevere, Merci) relativamente agli autoveicoli e mezzi di società che erogano e forniscono il servizio pubblico di telecomunicazioni.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, di Roma Servizi per la Mobilità s.r.l., della Regione Lazio, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della A. s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 14 ottobre 2022 la dott.ssa Eleonora Monica e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO - MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il presente gravame, la T. I. s.p.a. (di seguito anche semplicemente "T.") impugna la deliberazione in epigrafe nella parte in cui la Giunta Capitolina ha stabilito "che la circolazione e la sosta nella ZTL Centro Storico e ZTL Trastevere degli autoveicoli di Aziende ed Enti impegnati nell'attività di realizzazione, riparazione e manutenzione delle reti (A., T., E., E., I.) e nei servizi postali, con contrassegno di riconoscimento o scritte identificative, è subordinata al rilascio di un permesso a titolo oneroso" (punto D).
Parte ricorrente chiede l'annullamento in parte qua di tale determinazione, sostanzialmente contestando la scelta di Roma Capitale di rendere onerosi i permessi per l'accesso alle zone a traffico limitato (ZTL) del Centro Storico e di Trastevere anche per i veicoli c.d. "sportellati" delle aziende che gestiscono i servizi pubblici (tra cui quelle di telecomunicazioni quali la T.), funzionali all'effettuazione di interventi di installazione, manutenzione fornitura dei correlati servizi, "tra l'altro, prevedendo importi elevatissimi, considerato che le società che eserciscono i servizi di rete, come T., necessitano di una flotta consistente di automezzi al fine di garantire la corretta erogazione dei servizi senza soluzione di continuità".
In particolare, secondo la prospettazione di parte ricorrente l'impugnata deliberazione violerebbe l'art. 93 del D.Lgs. n. 259 del 2003, che "vieta a tutte le pubbliche amministrazioni di imporre "oneri e canoni" finanziari e reali che non siano stabiliti dalla legge statale", nonché le direttive n. 2002/20/CE e n. 2002/21/CE, il principio di parità di trattamento, non discriminazione, proporzionalità e concorrenza nel settore delle telecomunicazioni, nonché gli artt. 16 e 41 della Costituzione.
Lamenta, inoltre, la T. il vizio dell'eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto e di diritto, irragionevolezza, sproporzionalità, contraddittorietà, discriminazione, illogicità ed ingiustizia manifesta, carenza di motivazione, difetto di istruttoria e sviamento di potere, in particolare evidenziando come non si ravviserebbero ragioni per le quali l'onerosità dei permessi per gli sportellati sarebbe una misura necessaria per il raggiungimento degli obiettivi del Piano Generale del Traffico Urbano di Roma Capitale (PGTU).
Si costituivano in giudizio sia Roma Capitale che Roma Servizi per la Mobilità s.r.l. entrambe diffusamente argomentando sulla legittimità delle contestate previsioni.
Anche A. s.p.a. si costituiva preliminarmente eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva, nonché anch'essa evidenziando l'infondatezza delle censure articolare in ricorso.
T. con memoria depositata il 6 aprile 2022 ribadiva la persistenza del proprio interesse alla decisione, senza nulla replicare alle deduzioni delle resistenti.
Quest'ultime, con ulteriori memorie, ribadivano le proprie difese, insistendo per il rigetto del gravame proposto.
All'udienza pubblica del 14 ottobre 2022, la causa veniva trattata e, dunque, trattenuta in decisione.
Il ricorso è infondato.
Occorre premettere come l'adozione della contestata deliberazione di "Revisione della disciplina di accesso dei veicoli immatricolati come autocarri alla ZTL Centro Storico, ZTL Trastevere e ZTL Merci" rinvenga il proprio fondamento nell'art. 7, comma 9, del Codice della strada (D.Lgs. n. 285 del 1992) a mente del quale (nella formulazione ratione temporis vigente) "i comuni, con deliberazione della Giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio. (...) i comuni possono subordinare l'ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all'interno delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di una somma", per l'effetto rendendo "liberi (gli enti locali) nella scelta se istituire o meno zone a traffico limitato … (nonché) lascia(ndo) agli stessi un'amplissima modulazione di scelte disciplinari (entro i consueti limiti della non irragionevolezza)" (in tal senso, Consiglio di Stato, Sezione V, 19 novembre 2018, n. 6517).
I provvedimenti limitativi della circolazione stradale nei centri abitati e istitutivi di zone a traffico limitato sono, dunque, espressione di scelte latamente discrezionali, devolute all'esclusiva competenza decisionale dell'autorità comunale e non suscettibili di sindacato di merito in sede giurisdizionale in ordine alla congruità delle scelte operate nella composizione e nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, a meno che non si palesino vizi di forma o di procedura, ovvero che non emerga una loro manifesta irragionevolezza (in tal senso, ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, 21 febbraio 2018 n. 1157)
Ciò posto, appare innanzi tutto infondata la censura con cui T. lamenta che Roma Capitale avrebbe trascurato di considerare il disposto dell'art. 93 del D.Lgs. n. 259 del 2003 (poi confluito nell'art. 54 nel testo successivo alla riforma introdotta dal D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 207), che nel testo all'epoca vigente stabiliva che "le pubbliche amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni non possono imporre per l'impianto di reti o per l'esercizio dei servizi di comunicazione elettrica, oneri o canoni che non siano stabiliti per legge".
L'attenta lettura della completa formulazione letterale di tale articolo consente di cogliere con chiarezza la ratio e, dunque, i limiti dell'affermata esenzione dagli oneri, sì da individuare, in negativo, il confine entro il quale essa opera, coincidente con la "finalità di garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme e non discriminatorio …(e) di "tutela della concorrenza", sub specie di garanzia di parità di trattamento e di misure volte a non ostacolare l'ingresso di nuovi soggetti nel settore" (in tal senso, Corte costituzionale, sentenza n. 336/2005).
Ben si comprende, quindi, come la contestata deliberazione della Giunta Capitolina sia - a ben vedere - estranea all'ambito di applicazione della disposizione richiamata, in quanto non impositiva di oneri che possano in qualche modo ledere i principi ivi tutelati, invero regolamentando in via generalizzata, per tutti gli operatori economici e gli enti impegnati nell'attività di realizzazione, riparazione e manutenzione delle reti, il diritto all'accesso alle zone a traffico limitato, in assenza di discriminazione o disparità di trattamento e senza che sia rinvenibile la lamentata violazione delle direttive n. 2002/20/CE e n. 2002/21/CE, del principio di parità di trattamento, non discriminazione, proporzionalità e concorrenza nel settore delle telecomunicazioni.
A ciò si aggiunga come l'esenzione invocata da parte ricorrente, in quanto riferita alle attività ivi espressamente tutelate ("l'impianto di reti" e "l'esercizio dei servizi di comunicazione elettronica"), non possa non intendersi come relativa ai soli "obblighi pecuniari … inerenti al rapporto instauratosi con l'amministrazione proprio in forza dell'originario titolo autorizzativo" (in tal senso, la pronuncia della Corte Costituzionale n. 272/2010), rendendo evidente la sua riferibilità ai soli canoni, tasse ed oneri strettamente pertinenti a l'utilizzazione del suolo pubblico da parte degli operatori che intendano ivi eseguire i relativi interventi.
Ne discende come l'imposizione di un onere per l'accesso alle zone a traffico limitato, non incidendo direttamente sull'attività di impianto di reti e dell'esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, non possa essere precluso da quanto stabilito al citato art. 93, con la conseguente legittimità sotto tale profilo della deliberazione impugnata.
Lo stesso è a dirsi per la pretesa violazione degli artt. 16 e 41 della Costituzione, avendo già il Consiglio di Stato in generale chiarito come le relative doglianze "non siano utilmente proponibili … quando non sia vietato tout court l'accesso e la circolazione all'intero territorio, ma solo a delimitate, seppur vaste, zone dell'abitato urbano particolarmente esposte alle conseguenze dannose del traffico" e sia "sempre giustificata" la parziale limitazione della libertà di locomozione e di iniziativa economica "quando derivi dall'esigenza di tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali di assoluto rilievo mondiale o nazionale" (in tal senso, sentenza n. 825/2009).
Ne deriva la possibilità di adottare, per ragioni di pubblico interesse, misure che influiscano sul movimento della popolazione, in particolare, ben potendo l'uso delle strade, specie con mezzi di trasporto, essere regolato sulla base di esigenze che, seppur trascendano il campo della sicurezza e della sanità, comunque attengano - come nel caso di specie - al buon regime della cosa pubblica, alla sua conservazione, alla disciplina che gli utenti debbono osservare ed alle eventuali prestazioni che essi sono tenuti a compiere.
Ebbene, l'introduzione di contrassegni a titolo oneroso per l'accesso alle ZTL - diversamente da quanto sostenuto da T. - appare perfettamente rispondente al raggiungimento degli obiettivi indicati nel Piano Generale del Traffico Urbano di Roma Capitale (PGTU) di cui alla deliberazione Consiglio Comunale n. 84 del 28 giugno 1999, quali l'innalzamento del livello della vivibilità urbana, la limitazione dei fenomeni di congestione del traffico, la riduzione dei livelli d'inquinamento atmosferico ed acustico, nonché ragionevolmente articolata, tenendo conto della diversità dei mezzi impiegati, del loro impatto ambientale, della situazione topografica e delle conseguenze pregiudizievoli derivanti dall'uso indiscriminato del mezzo privato.
Appare evidente, infatti, come la previsione di un corrispettivo per accedere alla zona centrale della città si atteggi come "uno strumento disincentivante al traffico veicolare, in zone particolarmente "sensibili" alle problematiche indotte dall'elevata presenza di quest'ultimo" (in tal senso, T.A.R. Lombardia, Milano, Sezione II, n. 802/2013), tanto più a fronte delle peculiarità che connotano il contesto urbano della Capitale e in particolare le zone del Centro Storico e di Trastevere, all'interno delle quali si addensano complessi di rilievo storico, artistico, monumentale ed archeologico tali da giustificare una peculiare disciplina di limitazione limitando e regolazione del traffico, al fine di preservarne l'integrità e di garantirne la fruibilità nel fondamentale rispetto degli interessi di salubrità ambientale e di garanzia della conservazione del valore culturale ad essi riconducibile (in tal senso, questa Sezione, sentenza 7 agosto 2017, n. 9227).
Si tratta, dunque, di una disciplina funzionale ad una pluralità di interessi pubblici meritevoli di tutela, a fronte dei quali, il pregiudizio economico lamentato da parte ricorrente risulta obiettivamente recessivo (in senso conforme, Consiglio di Stato, Sezione V, 21 ottobre 2019, n. 7129).
Tale soluzione trova conforto nell'art. 3 della L. 14 settembre 2011, n. 148, di conversione, con modificazioni, del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, che, nel sancire la libertà dell'iniziativa e dell'attività economica privata, fa salve le disposizioni indispensabili per la protezione della salute umana, la conservazione dell'ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale.
La delibera contestata dimostra, inoltre, una particolare attenzione alle esigenze specifiche delle categorie di appartenenza della società ricorrente, prevedendo a favore dell'ingresso nelle zone a traffico limitato dei veicoli c.d. "sportellati" che i contrassegni non siano associati ad uno specifico veicolo bensì che "saranno senza indicazione della targa e consentiranno l'accesso alle ZTL, nella medesima giornata, ad un numero di autoveicoli pari al numero di permessi acquistati" e che "I permessi saranno rilasciati previa presentazione delle relative carte di circolazione dal quale saranno desunti i dati caratteristici degli autoveicoli facenti parte della flotta aziendale che si prevede sarà utilizzata per accedere alle ZTL. Il rapporto tra numero di permessi acquistati e numero di autoveicoli della flotta non potrà essere inferiore 1 a 10".
In conclusione, per tutte le considerazioni fin qui svolte, il ricorso proposto dalla T. deve essere respinto, in ragione della legittimità sotto i profili contestati della delibera impugnata e della non manifesta irragionevolezza della previsione di un corrispettivo per accedere alle zone centrali della Capitale anche per i veicoli c.d. "sportellati" della ricorrente.
Sussistono giusti motivi, attesa la peculiarità delle questioni trattate, per compensare integralmente tra tutte le parti, le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Stralcio), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2022 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Riccio, Presidente
Eleonora Monica, Consigliere, Estensore
Luca Iera, Referendario.
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