Giurisprudenza codice della strada e circolazione stradale
Sezione curata da Palumbo Salvatore e Molteni Claudio
T.A.R. Lombardia Brescia, Sezione prima, sentenza n. 1370 del 27 dicembre 2022
Tribunale Amministrativo Regionale Lombardia Brescia, Sezione I, sentenza numero 1370 del 27/12/2022
Circolazione Stradale - Artt. 121 e 123 del Codice della Strada - Autoscuole - Esame di idoneità - Motorizzazione Civile - Esami teorici e pratici di guida - Ridistribuzione settimanale delle sedute - Valutazione delle effettive esigenze connesse al servizio - Criticità organizzative interne dell'ufficio - Fondatezza - In materia di organizzazione degli uffici pubblici, la valutazione delle esigenze organizzative e di servizio è di esclusiva competenza dell'Amministrazione, con la conseguenza che il merito delle scelte effettuate, di carattere ampiamente discrezionale, è sindacabile solo in presenza di situazioni di assoluta illogicità e irragionevolezza.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(sezione staccata di Brescia - sezione prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 549 del 2017, proposto da (Soggetto 1), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lu. Vi. e Ad. Bu., con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Lu. Vi. in (Omissis), piazza (Omissis);
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Brescia, via S. Caterina, 6;
nei confronti
Cooperativa (Soggetto 2), non costituita in giudizio;
per l'annullamento
a) del provvedimento prot. n. (Omissis) del 13.3.2017 adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Dipartimento per i trasporti, la navigazione, gli affari generali e il personale - Direzione Generale Territoriale Nord-Ovest - Ufficio 4 - M. civile di Brescia - Sezioni coordinate di Cremona - Mantova - Pavia, in data 13.3.2017 e comunicato al Consorzio (Soggetto 3) e a tutta l'utenza professionale il 15.3.2017 (doc. n. 8);
b) della comunicazione @mail del 3.4.2017 trasmessa dall'indirizzo di posta elettronica A..M.@mit.gov.it con cui l'UMC di Brescia - A.M. ha comunicato alle autoscuole e a consorzi e cooperative di autoscuole che "nelle more di una completa ridefinizione delle assegnazioni delle sedute di guida e dei posti per gli esami di teoria, a partire dalla seduta di esami quiz A/B del 07/04/2017, le prenotazioni che non risulteranno in linea con la distribuzione dei posti concordemente stabilita, saranno cancellate d'ufficio per inserire quelle prenotazioni spettanti agli aventi diritto" (doc. 9);
c) del provvedimento, ove esistente, di data e numero ignoto cui fa riferimento la comunicazione sub b) con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Dipartimento per i trasporti, la navigazione, gli affari generali e il personale - Direzione Generale Territoriale Nord-Ovest - Ufficio 4 - M. civile di Brescia - Sezioni coordinate di Cremona - Mantova - Pavia, in data 13.3.2017 dispone che "nelle more di una completa ridefinizione delle assegnazioni delle sedute di guida e dei posti per gli esami di teoria, a partire dalla seduta di esami quiz A/B del 07/04/2017, le prenotazioni che non risulteranno in linea con la distribuzione dei posti concordemente stabilita, saranno cancellate d'ufficio per inserire quelle prenotazioni spettanti agli aventi diritto";
nonché, se e in quanto atti presupposti:
d) del Comunicato alle autoscuole n. 7624 del 24.9.2015 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Ufficio 4 - M. Civile di Brescia (doc. n. 2);
e) del provvedimento prot. n. (...) del 6/4/2016 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Ufficio 4 - M. Civile di Brescia (doc. n. 3);
f) del provvedimento n. prot. (...) del 25.5.2016 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Ufficio 4 - M. Civile di Brescia;(doc. n. 7);
nonché,
g) di ogni ulteriore atto e/o comportamento preparatorio, antecedente, presupposto, successivo, conseguente, connesso e/o coordinato, ancorché non conosciuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 25 novembre 2022 il dott. Ariberto Sabino Limongelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO - MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Con ricorso portato alla notifica in data 11 maggio 2017 e ritualmente depositato, l'impresa ricorrente, esercente l'attività di autoscuola e aderente al (Soggetto 4) (Consorzio (Omissis)), ha impugnato il Provv. in data 13 marzo 2017 con cui il Direttore dell'Ufficio provinciale della M. Civile di Brescia ha stabilito che a far data dal 3 aprile 2017 e fino al 2 giugno 2017 le sedute degli esami di teoria per il conseguimento delle patenti di guida A e B (che fino ad allora si erano svolte tutti i giorni, dal lunedì al venerdì, su quattro turni giornalieri, con possibilità per ciascuna autoscuola di prenotare da 4 a 6 candidati a seconda della capienza della sala d'esame) si sarebbero svolte soltanto nelle giornate del lunedì, del mercoledì e del venerdì, mentre quelle del martedì e del giovedì sarebbero state convertite in esami di guida con i criteri all'epoca in vigore.
Tale decisione è stata motivata sul rilievo che "le sedute di teoria per il conseguimento delle patenti di categoria "A-B" sono eccessive rispetto alle effettive esigenze, e che il numero degli esaminatori attualmente disponibile ad effettuare l'attività lavorativa fuori dal normale orario di lavoro si è ulteriormente ridotto".
1.1. La ricorrente ha impugnato altresì la comunicazione e-mail del 3 aprile 2017 con cui lo stesso Ufficio della M. Civile di Brescia ha comunicato agli interessati che "su disposizione del Direttore (...), nelle more di una completa ridefinizione delle assegnazioni delle sedute di guida e dei posti per gli esami di teoria, a partire dalla seduta di esami quiz A. del 07/07/2017, le prenotazioni che non risulteranno in linea con la distribuzione dei posti concordemente stabilita, saranno cancellate d'ufficio per inserire quelle prenotazioni spettanti agli aventi diritto".
1.2. Ha osservato che la ricorrente che l'eliminazione delle due sedute d'esame teorico su base settimanale avrebbe determinato una riduzione complessiva dei posti prenotabili da tutte le autoscuole nel periodo preso in considerazione (3 aprile 2017 - 2 giugno 2017) pari a 1.768 posti; in particolare, i posti prenotabili mensilmente dalla ricorrente si sarebbero ridotti da 18 mensili (peraltro normalmente incrementati fino a 31/32 per effetto della riassegnazione di quelli non utilizzati da altre autoscuole) a soli 6 mensili.
1.3. Secondo la ricorrente, i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi:
(i) perché limiterebbero indebitamente l'accesso degli aventi diritto alle prove d'esame teorico di abilitazione alla guida, costituente servizio pubblico, esponendo i candidati al rischio di non poter sostenere gli esami entro il periodo di validità del c.d. foglio rosa ovvero di non poter accedere al conseguimento della licenza di guida;
(ii) perché, limitando l'accesso delle autoscuole al Sistema Unico di Prenotazione, limiterebbero indebitamente la libertà di impresa delle stesse, che invece potrebbe essere soggetta a restrizioni sotto per ragioni attinenti alla mancanza di idoneità tecnica o morale dei titolari dell'attività;
(iii) perché sarebbero in contrasto con le direttive impartite dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Direzione Generale per la motorizzazione con Circolare 4.8.2015 prot. n. (…), laddove sarebbe stata prevista per ogni sessione d'esame la calendarizzazione di "turni giornalieri", vale a dire di turni per ogni giorno feriale della settimana;
(iv) perché sarebbero gravemente carenti sotto il profilo motivazionale; in particolare, l'affermazione secondo cui "le sedute di teoria per il conseguimento delle patenti di categoria "A-B" sono eccessive rispetto alle effettive esigenze" sarebbe contraddetta dalla circostanza che spesso molte autoscuole avrebbero un numero di candidati superiore ai posti disponibili, tanto che talvolta la stessa M. sarebbe stata costretta a bandire sedute straordinarie; la decisione di sostituire le due sedute d'esame teorico del martedì e del giovedì con esami pratici di guida determinerebbe un incremento esiguo di questi ultimi (appena 16 sedute in 2 mesi) a fronte di una riduzione di 1.600 posti per gli esami di teoria nello stesso periodo; l'organico della M. di Brescia non avrebbe subito alcuna riduzione, anzi sarebbe rimasto immutato da decenni; l'asserito incremento del rilascio dei fogli rosa dovrebbe dar luogo ad un aumento e non ad una diminuzione dei turni d'esame teorico;
(v) perché sarebbero contrari ai principi di proporzionalità, logicità e ragionevolezza, nella misura in cui comprometterebbero l'erogazione di un servizio pubblico, aumentando in misura esigua le prove d'esame pratico a fronte di una drastica riduzione di quelle teoriche, creando forti disagi agli utenti ed alle autoscuole;
(vi) perché non sarebbero stati preceduti da alcuna comunicazione di avvio del procedimento;
(vii) da ultimo, la comminatoria della cancellazione delle prenotazioni effettuate in difformità dalle disposizioni impugnate sarebbe illegittima per violazione del principio di legalità, in quanto il trattamento sanzionatorio non sarebbe previsto da alcuna norma di legge, oltre che per illegittimità derivata.
1.4. La ricorrente ha formulato altresì domanda risarcitoria, chiedendo la condanna del Ministero intimato al risarcimento dei danni patrimoniali asseritamente sofferti, quantificati "in € 5.000,00 mensili per il mancato espletamento degli esami di teoria con conseguente diminuzione del numero di fogli rosa attivi e drastico calo delle patenti emesse che genera una perdita di circa € 1.000,00 per candidato".
2. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti si è costituito con atto di stile.
3. In prossimità dell'udienza di merito, la parte ricorrente ha integrato la propria documentazione e depositato una memoria conclusiva, aggiornando sugli eventi sopravvenuti in corso di causa e insistendo per l'accoglimento del ricorso e della domanda risarcitoria; ha osservato la ricorrente che il nuovo modulo organizzativo sperimentale adottato dalla M. civile di Brescia con gli impugnati sarebbe tuttora applicato e avrebbe quindi assunto carattere definitivo; per effetto dei provvedimenti impugnati la ricorrente avrebbe subito un drastico calo del volume d'affari; ha quindi chiesto il risarcimento dei danni subiti nel bimestre aprile-giugno 2017, corrispondenti ai ricavi che la ricorrente avrebbe conseguito se in quel periodo fossero stati ammessi a sostenere l'esame di teoria 28 allievi, e non soltanto 12; tali danni ammonterebbero - alla luce delle tariffe praticate dalla ricorrente, detratti i costi di svolgimento dell'attività - ad € 6.400, incrementabili fino ad € 17.088,00 in caso di fruizione dei posti non utilizzati.
4. Anche il Ministero resistente ha depositato una memoria conclusiva in data 25 ottobre 2022.
5. La parte ricorrente ha depositato una memoria di replica nella quale ha eccepito preliminarmente la tardività della memoria conclusiva dell'Amministrazione; al riguardo, la ricorrente ha rilevato che l'udienza di merito era stata originariamente fissata per il 13 luglio 2022 e che nell'avviso di fissazione dell'udienza si preavvisava che l'udienza sarebbe potuta essere rinviata "senza riapertura dei termini ex art. 73 cpa, per i quali le parti dovranno considerare solo l'udienza di provenienza"; in subordine, ha replicato comunque alle argomentazioni del Ministero, insistendo nelle deduzioni e conclusioni già formulate.
6. Una memoria di replica è stata depositata anche dalla difesa erariale.
7. All'udienza pubblica straordinaria di smaltimento del 25 novembre 2022, dopo la discussione orale del difensore di parte ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione.
8. Preliminarmente va dato atto della tardività delle memorie difensive (conclusiva e di replica) depositate dall'Amministrazione resistente rispettivamente in data 25 ottobre 2022 e 4 novembre 2022, alla luce della condivisibile eccezione formulata dalla parte ricorrente: di tali memorie, pertanto, non si terrà conto ai fini della decisione.
9. Nel merito, il ricorso è infondato sotto tutti i profili dedotti.
9.1. La ricorrente impugna il provvedimento con cui l'Ufficio provinciale della M. civile di Brescia ha stabilito una diversa articolazione settimanale dei giorni dedicati alle sedute di esame teorico e pratico di guida, riducendo i primi e aumentando i secondi, in considerazione di una nuova valutazione delle effettive esigenze connesse al servizio espletato e di criticità organizzative interne dell'ufficio, correlate alla indisponibilità manifestata dal personale attualmente disponibile ad effettuare ore di lavoro straordinario per garantire la copertura dei quattro turni giornalieri prima dedicati all'espletamento delle prove orali tutti i giorni della settimana.
9.2. È noto che, in materia di organizzazione degli uffici pubblici, la valutazione delle esigenze organizzative e di servizio è di esclusiva competenza dell'Amministrazione, con la conseguenza che il merito delle scelte effettuate, di carattere ampiamente discrezionale, è sindacabile solo in presenza di situazioni di assoluta illogicità e irragionevolezza (T.A.R. Napoli, sez. VI, 25/10/2016, n. 4919).
9.3. Nel caso di specie ritiene il Collegio che la scelta organizzativa operata dall'Amministrazione resistente sia stata sufficientemente argomentata evidenziando il numero eccessivo di sedute di esami teorici fino a quel momento assicurate dall'Ufficio (quattro turni giornalieri tutti i giorni della settimana) rispetto alle effettive potenzialità operative del personale ad esso preposto.
9.4. L'affermazione di parte ricorrente secondo cui la ragione organizzativa addotta dall'Amministrazione sarebbe contraddetta dal fatto che spesso, nella vigenza del precedente modulo organizzativo, molte autoscuole si sarebbero trovate ad avere un numero di candidati superiore ai posti disponibili, non è stata ancorata ad alcun riscontro concreto e verificabile; e d'altra parte, a tutto concedere, eventuali situazioni contingenti di sovrannumero di candidati rispetto ai posti disponibili non sarebbero idonee ad incidere sulla ragionevolezza di decisioni di carattere organizzativo, basate necessariamente su valutazioni generali di lungo periodo, dirette a contemperare le comprensibili richieste del servizio con le concrete possibilità dell'Ufficio di soddisfarle con le risorse disponibili.
9.5. La contestazione di parte ricorrente secondo cui l'organico dell'Ufficio della M. civile di Brescia non avrebbe subito alcuna riduzione da decenni è inconferente ai fini del sindacato di legittimità dell'atto impugnato, atteso che quest'ultimo non fa riferimento a sopravvenuti decrementi di organico, ma alla indisponibilità manifestata dal personale in organico a continuare a garantire sistematici turni di lavoro straordinario pur di mantenere la previgente articolazione giornaliera delle sedute di esame teorico.
9.6. Parimenti, l'affermazione di parte ricorrente secondo cui l'incremento dei fogli rosa emessi dall'Ufficio della M. di Brescia nel recente passato avrebbe dovuto comportare un aumento anziché una diminuzione dei turni d'esame teorico, oltre a fondarsi su un assunto del tutto indimostrato, non scalfisce la ragionevolezza dell'atto impugnato, giacché non spiega in che modo, con un organico rimasto immutato (secondo l'asserzione della stessa ricorrente), l'Ufficio potrebbe far fronte ad un incremento della domanda del servizio, già assicurato fino a quel momento con un impiego sistematico - e non fisiologico - di lavoro straordinario.
9.7. La censura secondo cui gli atti impugnati limiterebbero indebitamente l'accesso alle prove d'esame teorico di abilitazione alla guida, esponendo i candidati al rischio di non poter sostenere gli esami di guida entro il periodo di validità del c.d. foglio rosa, ovvero di non poter accedere al conseguimento della licenza di guida, non appare sorretta da alcun interesse personale della ricorrente e, in ogni caso, oltre ad essere prospettata in termini meramente ipotetici, non è idonea a minare la ragionevolezza dell'atto impugnato, tenuto conto che l'accesso degli aventi diritto agli esami di guida non può che avvenire secondo le cadenze e nei tempi resi ragionevolmente possibili dalle concrete risorse umane a disposizione dell'Ufficio, utilizzate entro l'orario lavorativo ordinario.
9.8. Parimenti, la censura secondo cui l'atto impugnato comprimerebbe la libertà di impresa delle autoscuole, limitando le loro possibilità di accesso al Sistema Unico di Prenotazione, non tiene conto che la libertà d'impresa, benché costituzionalmente tutelata, non può svolgersi in contrato con l'utilità sociale (art. 41 Cost) ne’ con altri valori parimenti tutelati a livello costituzionale, quale, nel caso di specie, quello rappresentato dal buon andamento dei pubblici uffici (art. 97 comma 2 Cost.).
9.9. Quanto all'asserito contrasto degli atti impugnati con le direttive impartite dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Direzione Generale per la motorizzazione con Circolare 4.8.2015 prot. n. (...), laddove sarebbe stata prevista per ogni sessione d'esame la calendarizzazione di "turni giornalieri", il Collegio osserva che, a parte il carattere per loro natura non vincolante delle circolari ministeriali, la Circolare in questione non sembra affatto aver voluto imporre agli Uffici territoriali l'organizzazione di turni giornalieri di sedute d'esame, intesi come turni da assicurare tutti i giorni della settimana, essendosi piuttosto limitata ad indicare in che modo avrebbero dovuto essere ripartiti tra le varie autoscuole i posti disponibili per ogni turno giornaliero, al fine di impedire i comportamenti abusivi posti in essere da talune autoscuole - e oggetto di numerose segnalazioni al Ministero - consistenti nel prenotare il maggior numero di posti messi a disposizione dagli Uffici per ogni turno, salvo poi utilizzarne solo una parte.
9.10. L'argomento secondo cui gli atti impugnati sarebbero contrari ai principi di proporzionalità, logicità e ragionevolezza perché comprometterebbero l'erogazione di un servizio pubblico, aumentando in misura esigua le prove d'esame pratico a fronte di una drastica riduzione di quelle teoriche, creando forti disagi agli utenti ed alle autoscuole, impinge in modo inammissibile nelle scelte di merito riservate per legge all'Amministrazione, e per di più sulla scorta di valutazione del tutto soggettive, opinabili e in ultima analisi indimostrate.
9.11. Trattandosi di atti di carattere organizzativo destinati ad esplicare effetti all'interno della struttura amministrativa dell'Ufficio procedente, essi non necessitavano di essere preceduti da alcuna comunicazione di avvio del procedimento alle autoscuole insediate nel territorio di pertinenza, non rivestendo queste ultime la qualità di soggetti formalmente controinteressati; del resto, la legge sul procedimento amministrativo sottrae gli atti amministrativi generali e quelli di programmazione e di macro organizzazione all'applicazione delle norme generali sulla partecipazione procedimentale (art. 13 L. n. 241 del 1990).
9.12. Da ultimo, la previsione della cancellazione delle prenotazioni effettuate in difformità dalle disposizioni impugnate non costituisce una sanzione amministrativa, ma la mera e consequenziale applicazione delle nuove disposizioni organizzative adottate dall'Ufficio.
10. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, il ricorso è infondato sotto tutti i profili dedotti e va quindi respinto.
11. Peraltro, le spese di lite possono essere compensate, attesa la novità delle questioni esaminate.
P.Q.M.
Il
Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2022 con l'intervento dei magistrati:
Angelo Gabbricci, Presidente
Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere, Estensore
Luca Pavia, Referendario.
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