Giurisprudenza codice della strada e circolazione stradale
Sezione curata da Palumbo Salvatore e Molteni Claudio

Consiglio di Stato, Sezione quinta, sentenza n. 3219 del 26 aprile 2022

Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza numero 3219 del 26/04/2022
Circolazione Stradale - Art. 86 del Codice della Strada - Bando di concorso per l'assegnazione di una licenza per l'esercizio del servizio pubblico non di linea taxi - Requisiti e limiti per la partecipazione anche per i titolari di autorizzazione NCC - Premesso che nonostante l'indubbia rilevanza pubblicistica di entrambe le modalità di espletamento degli stessi, solo il servizio svolto mediante licenza taxi può propriamente definirsi un servizio pubblico, è legittimo il bando che, tra i requisiti, prevede quello di non essere già titolare di una licenza taxi e non anche di autorizzazione NCC anche alla luce del fatto che la ratio dell'art. 8 della Legge 21/1992 consiste nel porre un divieto al cumulo di licenze che, nel caso di specie, è assicurato dalla rinuncia alla precedente autorizzazione NCC prima dell'assegnazione della nuova licenza di taxi.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il Signor M. T. ha impugnato la graduatoria del bando per l'assegnazione a titolo oneroso di n. 1 licenza per l'esercizio del servizio pubblico non di linea taxi indetto dal comune di Cornaredo, in cui si è collocato al secondo posto con punti 0, dietro al Signor A. G., a cui venivano riconosciuti punti 1.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha respinto il ricorso con sentenza n. 1321 del 2021, appellata dal Signor T. per i seguenti motivi di gravame:
 I) mancata valutazione dei titoli del ricorrente: erroneità della sentenza per difetto di motivazione; errata/non esaustiva valutazione dei fatti posti a fondamento del ricorso; errata interpretazione delle regole del bando; intrinseca illogicità della motivazione;
 II) nullità del bando nella parte in cui esclude alcuni titoli in ragione della loro dichiarazione/possesso da parte del candidato solo successivamente all'apertura del bando: erroneità della sentenza per difetto, illogicità e contraddittorietà della motivazione;
 III) mancata esclusione di altro partecipante: erroneità della sentenza per difetto di motivazione; errata/non esaustiva valutazione dei fatti posti a fondamento del ricorso; errata interpretazione delle regole del bando; intrinseca illogicità della motivazione;
 IV) mancata esclusione di altro partecipante ed illegittimità del bando: erroneità della sentenza per difetto di motivazione.
 
Si è costituito per resistere all'appello il comune di Cornaredo.
 
Successivamente le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
 
All'udienza pubblica del 7 aprile 2022 l'appello è stato trattenuto in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Giunge in decisione l'appello proposto dal Signor M. T. contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia n. 1321 del 2021 che ha respinto il suo ricorso per l'annullamento della graduatoria del bando per l'assegnazione a titolo oneroso di n. 1 licenza per l'esercizio del servizio pubblico non di linea taxi indetto dal comune di Cornaredo, in cui si è collocato al secondo posto con punti 0, dietro al Signor A. G., a cui venivano riconosciuti punti 1.

L'appellante premette che, dopo essere stato escluso in un primo tempo dal concorso per superamento del limite di età ed essere stato riammesso in seguito all'annullamento giurisdizionale della sua precedente esclusione, ha con due successive integrazioni inoltrate al comune di Cornaredo specificato i titoli preferenziali dallo stesso posseduti - in parte già dichiarati nella domanda di ammissione - trasmettendo:
 i) copia del certificato attestante lo svolgimento per. 6 mesi dell'attività di "sostituto alla guida della licenza Taxi n. (omissis) intestata a R. C., già richiamata anche nella domanda di ammissione al concorso;
 ii) copia della licenza Taxi n. (omissis) intestata al ricorrente dal 1992 fino al 2001;
 iii) autodichiarazione di essere in possesso, quali ulteriori titoli preferenziali quali:
 a) "conoscenza lingua inglese parlato",
 b) "conoscenza lingua spagnola parlato",
 c) "certificato di primo soccorso".

Con i primi due motivi di gravame, che possono essere trattati congiuntamente per la loro stretta connessione, l'appellante ha dedotto, innanzitutto, l'erroneità della sentenza per aver ritenuto che il punteggio per i titoli sia stato documentato tardivamente in sede di concorso, oltre che per aver ritenuto inapplicabile al caso di specie lo strumento del soccorso istruttorio, atteso che lo stesso avrebbe potuto documentarne il possesso solo una volta riammesso in appello cautelare rispetto al ricorso originario promosso contro il limite di età stabilito dal bando. Inoltre, la sentenza sarebbe erronea anche per aver sostenuto la legittimità della graduatoria e della relativa mancata attribuzione al signor T. di 10 punti per i titoli preferenziali dallo stesso dichiarati, solo perché non ne sarebbe stata fornita alcuna dimostrazione, nonché per aver ritenuto legittimo il bando di concorso, che prevedeva la valutazione del periodo di servizio di "sostituzione alla guida" utile ai fini della graduatoria solo se maturato prima della pubblicazione del bando.
 
Le censure sono infondate.

Il bando era chiaro nel disporre il termine perentorio di 30 giorni per formulare la domanda e per attestare il possesso dei requisiti e degli eventuali titoli preferenziali.

La sentenza ha correttamente interpretato l'indubbio carattere perentorio delle previsioni del bando, che richiedevano espressamente la regolarizzazione o integrazione della domanda entro il termine di scadenza, previsto a pena di inammissibilità. Inoltre, secondo il principio generale che si applica in ogni concorso pubblico, l'indicazione dei titoli nei termini prescritti dal bando è un elemento della domanda, la cui carenza non può essere sanata successivamente alla conclusione della procedura. Gli eventuali chiarimenti o integrazioni documentali non possono mai tradursi in un'integrazione postuma della domanda, in virtù della perentorietà dei termini e del principio della par condicio dei candidati. Anche il soccorso istruttorio invocato dall'appellante è inammissibile, poiché non risponderebbe alle finalità di chiarimento, ma bensì consentirebbe la produzione di dichiarazioni e attestazioni postume alla data di scadenza del termine stabilito dal bando.

Invero, "l'indicazione dei titoli in un concorso pubblico è un elemento della domanda di partecipazione, la cui carenza non può in alcun modo essere sanata da un'indicazione successiva alla scadenza del termine di presentazione; in quest'ultimo caso si consentirebbe non già una regolarizzazione, bensì un'integrazione della domanda di partecipazione, non consentita in materia di procedure concorsuali in ragione della perentorietà dei termini e del necessario rispetto del principio della par condicio dei candidati" (Cons. Stato, II, 22 novembre 2021, n. 7815; VI, 17 gennaio 2020, n. 422).

Riguardo all'attività come sostituto titolare di licenza taxi, il bando era chiaro nel disporre "l'attribuzione dei punti al semestre di guida già concluso". Tale precisazione, oltre che il principio generale che richiede la presenza dei titoli alla data di scadenza della presentazione della domanda, implica che il semestre poteva essere valutato solo se concluso almeno in tale data (25 settembre 2020), mentre l'appellante ha maturato il titolo preferenziale solo nel mese di dicembre del 2020, quindi dopo la scadenza del termine per la presentazione della domanda.

Anche gli ulteriori titoli attestanti la conoscenza di lingue straniere, venivano dichiarati tardivamente (a dicembre 2020) e in assenza di una documentazione volta ad attestare quanto asserito. Quanto al possesso del certificato di primo soccorso, non è stato mai prodotto al momento della presentazione della domanda, né nel termine fissato dal bando. In conclusione, i motivi risultano privi di fondamento in quanto il possesso dei titoli e il rispetto dei termini sono essenziali per garantire l'imparzialità dell'amministrazione e la parità di trattamento dei candidati.

Con la terza censura l'appellante ha dedotto l'erroneità della sentenza, atteso che l'unico altro soggetto che ha presentato domanda di partecipazione al concorso e che è poi risultato primo in graduatoria è il signor A. G., che è risultato essere - al momento della presentazione della domanda così come ancora al momento di pubblicazione della graduatoria impugnata - titolare di un'impresa individuale e licenza di attività di noleggio di autovetture da rimessa con conducente (NCC).

L'art. 8 della legge n. 21 del 1992, legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea prevede che: "...Non è ammesso, in capo ad un medesimo soggetto, il cumulo di più licenze per l'esercizio del servizio di taxi ovvero il cumulo della licenza per l'esercizio del servizio di taxi e dell'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente...".

Sarebbe evidente la doverosa applicazione della disposizione normativa anche nel caso di specie. A conferma di quanto sopra, lo stesso bando di concorso prevedeva quale ulteriore requisito di partecipazione al concorso quello di "non essere già titolare di una licenza taxi". Considerato che la licenza taxi e l'autorizzazione NCC vengono di fatto parificate dall'art. 8 della legge n. 21 del 1992 ai fini del divieto di cumulo, sarebbe evidente che la "non titolarità di un'autorizzazione NCC" al momento di presentazione della domanda sia necessariamente da ritenersi quale "requisito di partecipazione" al concorso. Sotto tale profilo sarebbe evidente la contraddittorietà ed illogicità della motivazione della sentenza, soprattutto nella parte in cui ha affermato che: "Discorso diverso è, poi, quello relativo al divieto di cumulo, di cui all'art. 8, comma 2 della legge n. 21/1992, il cui rispetto è assicurato dalla rinuncia all'autorizzazione NCC prima dell'eventuale assegnazione della licenza taxi [come correttamente segnalato dall'Amministrazione, nel verbale di approvazione della graduatoria del concorso de quo (allegata in atti, come documento n. 8 della produzione comunale)]". Alla luce di tale interpretazione il signor Albero Gentile si trova nella necessità di trasferire l'autorizzazione NCC dallo stesso detenuta per poter divenire titolare della licenza Taxi oggetto del bando.

Tale condizione violerebbe, però, un requisito di partecipazione al bando consistente nel "non aver trasferito licenza taxi o autorizzazione NCC nei 5 anni precedenti alla presentazione della domanda" (cfr. art. 9 della legge n. 21/1992): se infatti è espressamente "vietato" il trasferimento della licenza/autorizzazione nei 5 anni precedenti la presentazione della domanda di partecipazione, tale operazione non potrebbe essere ammessa neppure dopo l'assegnazione.

Con la quarta censura l'appellante ha dedotto che l'interpretazione delle regole del bando data dalla sentenza sarebbe tale da permettere la partecipazione al concorso anche di coloro che si trovavano già in possesso di altra licenza/autorizzazione; in tal senso dovrebbe allora essere stata rilevata l'illegittimità parziale del bando stesso.

Nel prevedere tra i requisiti di partecipazione al concorso quello di "non essere già titolare di una licenza taxi" senza estendere tale limitazione anche ai soggetti già titolari di autorizzazione NCC, la lex specialis si manifesterebbe infatti gravemente ingiusta ed illogica, considerate le finalità a cui lo stesso Comune di Cornaredo ha dichiarato di ispirarsi nella redazione del Bando. A fronte di tale doglianza il giudice di primo grado ha ritenuto che non sussistesse l'interesse dell'odierno appellante a far valere l'illegittimità di tale clausola del bando non essendo lo stesso: "stato escluso dal concorso in applicazione" della stessa. Tale motivazione non potrebbe essere condivisa, atteso che l'interesse dell'odierno appellante ad impugnare dette regole del bando non attiene i riflessi che le stesse possono avere sulla sua partecipazione al concorso, bensì al fatto che le medesime clausole permettono la partecipazione ad un soggetto che dovrebbe invece essere escluso. Sarebbe quindi di tutta evidenza l'interesse dell'appellante all'impugnazione, considerato che l'esclusione del Signor G. dal concorso collocherebbe il Signor T. in prima posizione in graduatoria, utile a vedersi assegnata la licenza oggetto del bando.
 
Il Collegio ritiene che le censure, strettamente connesse, siano infondate.

La lex specialis non prevede il divieto di partecipare per i soggetti titolari di autorizzazione NCC. Nella fattispecie non si configura la violazione dell'art. 8 della legge n. 21 del 1992 richiamata dall'appellante, atteso che la ratio della stessa consiste nel porre un divieto al cumulo di licenze, che nel caso di specie è assicurato dalla rinuncia alla precedente autorizzazione NCC prima dell'assegnazione della nuova licenza di taxi, e non alla possibilità di concorrere per l'accesso all'assegnazione delle stesse, liberandone una in caso di aggiudicazione. Altrimenti vi sarebbe una irragionevole limitazione al diritto di esercizio dell'attività economica.

Né può ravvisarsi la violazione dell'art. 9 della stessa norma, che vieta la vendita delle licenze e autorizzazioni possedute prima della partecipazione al concorso per l'assegnazione di una nuova licenza al fine di scoraggiare il traffico commerciale speculativo di strumenti di lavoro contingentati. L'obiettivo della stabilità della licenza non si ottiene negando l'accesso al concorso per la sua assegnazione, ma vietando che l'assegnatario la possa commercializzare nei cinque anni successivi all'assegnazione. Nel caso di specie, invece, il soggetto che partecipa al bando è già titolare di una licenza e solo successivamente all'eventuale aggiudicazione di una nuova licenza, in armonia con il dettato dell'art. 8, dovrà rinunciare a quella detenuta in precedenza.

Non sussistono, dunque, motivi ostativi alla partecipazione del Sig. G. al concorso in questione, che prima della assegnazione della licenza taxi dovrà dismettere la licenza NCC in suo possesso.

L'eventuale disparità di trattamento sarebbe, in ogni caso, in danno dei titolari di licenza taxi, che non sono ammessi dal bando, rispetto ai titolari di licenza NCC, che sono ammessi, nell'ottica di un eventuale allargamento anche ai primi del concorso, ma di ciò non è legittimato a dolersi l'appellante, che non possiede una licenza taxi e non è stato, dunque, da ciò pregiudicato.

Deve precisarsi, inoltre, che il Comune, nel bandire il concorso, ha deciso di escludere dalla partecipazione chi si trova già in possesso di eguale licenza taxi e non chi è in possesso della licenza NCC, anche in ragione dell'intrinseca diversità dei due servizi.

Ed invero, nonostante l'indubbia rilevanza pubblicistica di entrambe le modalità di espletamento degli stessi, solo il servizio svolto mediante licenza taxi può propriamente definirsi un servizio pubblico.

È stato affermato che, in tema di noleggio con conducente, il fatto che l'autovettura adibita al servizio sia a disposizione dei clienti in giorni ed orari predeterminati, esclude l'assimilazione della prestazione a quella svolta dai taxi, per essere la stessa rivolta a potenziali fruitori chiaramente identificabili e non ad una indifferenziata platea di soggetti (cfr. Cass. Civ., II, 19 maggio 2017, n. 12679).

Il servizio di trasporto di noleggio con conducente è, dunque, rivolto a un'utenza specifica e non indifferenziata, è ciò è attestato dall'obbligo di prenotazione presso la sede o la rimessa, anche mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici, e da quello di stazionamento dei mezzi all'interno delle rimesse e non in piazza (cfr. Corte Costituzionale, 26 febbraio 2020, n. 56).

Deve ritenersi che il servizio di noleggio di autovettura con conducente presenti evidenti incompatibilità con i tratti costitutivi del servizio pubblico e, comunque, con il servizio di taxi, né ciò osta alla rilevanza pubblicistica del medesimo (cfr. Cons. Stato, I, 25 novembre 2015, n. 757).
 
Anche alla luce di tali principi le previsioni del bando risultano, quindi, del tutto legittime.
 
Per le suesposte considerazioni l'appello va respinto.

Sussistono, tuttavia, in considerazione delle peculiarità della presente controversia, giusti motivi per disporre l'integrale compensazione fra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale 

(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza appellata.
 
Spese compensate.
 
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
 
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 aprile 2022

Il Presidente: LOTTI

Il Consigliere estensore: QUADRI.

Depositato in Cancelleria, il 26 aprile 2022.

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