Giurisprudenza codice della strada e circolazione stradale
Sezione curata da Palumbo Salvatore e Molteni Claudio

Cassazione Civile, Sezione sesta - sottosezione 2, ordinanza n. 36728 del 15 dicembre 2022

Corte di Cassazione Civile, Sezione VI - 2, ordinanza numero 36728 del 15/12/2022
Circolazione Stradale - Artt. 201, 204 bis, 205 e 214 del Codice della Strada - Atto di preavviso di fermo amministrativo o di iscrizione ipotecaria - Opposizione all'esistenza del credito o del titolo esecutivo - Rimedi giurisdizionali - Il destinatario di un preavviso di fermo amministrativo o di iscrizione ipotecaria, al fine di contestare l'inesistenza del credito o del titolo esecutivo, può agire in giudizio per l'accertamento negativo della pretesa, oltre che in via ordinaria, anche con l'opposizione (tardiva) al verbale di accertamento dell'infrazione o all'ordinanza ingiunzione in quanto mai notificati al destinatario, il quale ne ha appreso la esistenza soltanto a seguito della notifica del preavviso di applicazione della misura coercitiva, ove intenda contestare i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria (art. 204 bis del C.d.S. e art. 205 dello stesso C.d.S.), ovvero con l'opposizione alla esecuzione ai sensi dell'art. 615 c.p.c., qualora intenda far valere fatti estintivi od impeditivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo.

RITENUTO IN FATTO

1.1. Il giudice di pace di Velletri, con sentenza in data 29/5/2018, ha annullato il preavviso di fermo amministrativo notificato a (Soggetto 1) il 14/9/2015 sul rilievo che mancava la prova della notifica degli atti presupposti, e cioè del verbale di accertamento e dell'ordinanza ingiunzione.

1.2. Il tribunale, dopo aver preso atto della mancata costituzione in giudizio dell'appellata, ha, con la pronuncia in epigrafe, accolto l'appello proposto dalla S. - Società Servizi e Riscossioni Italia Spa e, in riforma della sentenza impugnata, ha dichiarato l'inammissibilità dell'opposizione proposta dalla (Soggetto 1).

1.3. Il tribunale, in particolare, dopo aver affermato che l'opposizione avverso l'atto di preavviso di fermo non era configurabile come un'opposizione all'esecuzione, trattandosi piuttosto di un'azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, e che l'opposizione proposta, vertendo in materia di violazione al codice della strada, doveva essere ricondotta al D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7 con la conseguente esclusione dell'art. 113 c.p.c., ha ritenuto, in riforma della sentenza di primo grado, che l'opposizione proposta da (Soggetto 1) avverso l'atto di preavviso di fermo amministrativo era inammissibile in quanto tardiva perché notificata il 12/11/2015 e, quindi, oltre il termine di trenta giorni dalla notifica del preavviso di fermo in data 14/9/2015.

1.4. (Soggetto 1), con ricorso notificato il 12/11/2021, ha chiesto, per cinque motivi, la cassazione della sentenza del tribunale.

1.5. La S. Spa ha resistito con controricorso.

1.6. Il Comune di Rimini è rimasto intimato.

1.7. Le parti hanno depositato memorie.

1.8. La Corte ha disposto l'acquisizione degli atti del giudizio d'appello e, in particolare, dell'atto di citazione introduttivo dello stesso e delle relative notifiche.

CONSIDERATO IN DIRITTO

2.1. Con il primo motivo, la ricorrente, lamentando la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 163 bis e 164 c.p.c., ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui il tribunale, pur a fronte della mancata costituzione dell'appellata, non ha rilevato la nullità dell'atto di citazione in appello nonostante che tra la sua notificazione, avvenuta l'1/3/2019, e l'udienza di comparizione, fissata per il 24/4/2019, è intercorso un termine a comparire inferiore a novanta giorni.

2.2. Il motivo è infondato. Emerge, infatti, dagli atti del giudizio di merito (cui la Corte accede direttamente in ragione della natura processuale del vizio in esame) che l'atto di citazione con il quale la S. Spa ha proposto appello era stato notificato (oltre che all'avv. (Soggetto 2), quale domiciliatario, in data 1/3/2019, anche) all'avv. I. N., quale difensore costituito dell'opponente (come risulta dall'atto di citazione che ha introdotto il giudizio e della relativa procura difensiva), presso il suo studio a Roma, via (Omissis), in data 13.14/12/2018. Ora, è vero che, in tema di giudizio d'appello, ove sia stato assegnato un termine a comparire inferiore a quello di novanta giorni stabilito dall'art. 163 bis c.p.c., a cui rinvia l'art. 359 c.p.c., l'atto di citazione è, ai sensi dell'art. 164 c.p.c., comma 1, affetto da nullità, la quale, se non rilevata d'ufficio dal giudice e non sanata, in ipotesi di contumacia dell'appellato determina la nullità della sentenza (Cass. n. 9650 del 2020). è anche vero, però, che, a fronte della corretta notifica dell'atto di citazione in appello al difensore costituito della parte opponente già in data 14/12/2018, il termine a comparire di novanta giorni, rispetto all'udienza del 24/4/2019, risulta senz'altro rispettato. E' noto, invero, che ai sensi dell'art. 330 c.p.c., comma 1, l'impugnazione, quando non preceduta dalla notificazione della sentenza impugnata o dall'elezione di domicilio o dalla dichiarazione di residenza al momento di tale notificazione, può essere notificata alla parte in uno qualsiasi dei luoghi indicati nella citata disposizione, e cioè non solo nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto per il giudizio ma anche, a scelta della parte impugnante, presso il procuratore costituito, dovendosi escludere che la norma prescriva un tassativo ordine di successione dei luoghi suddetti, anziché un concorso alternativo degli stessi (Cass. n. 35242 del 2019).

2.3. Con il secondo motivo, la ricorrente, lamentando la violazione dell'art. 345 c.p.c., commi 1 e 2, ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui il tribunale non ha considerato l'inammissibilità delle domande nuove che l'appellante ha proposto in appello, e cioè la richiesta di applicazione del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7 e l'eccezione con la quale ha contestato la deduzione che l'opponente aveva svolto in primo grado in ordine alla non conformità delle fotocopie agli originali dei documenti attestanti le presunte avvenute notifiche dei verbali presupposti all'atto di preavviso di fermo amministrativo.

2.4. Con il terzo motivo, la ricorrente, lamentando la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 113 c.p.c., comma 2, e art. 339 c.p.c., comma 3, ha censurato la sentenza impugnata per avere il tribunale erroneamente omesso di dichiarare l'improcedibilità dell'appello pur trattandosi di sentenza del giudice di pace resa su domanda di accertamento negativo di credito non eccedente il limite di Euro 1.100,00.

2.5. Con il quarto motivo, la ricorrente, lamentando la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 25 e 28 c.p.c., del D.P.R. n. 602 del 1973, art. 86 e del R.D. n. 639 del 1910, art. 3 così come sostituito dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 32 ha censurato la sentenza impugnata per avere il tribunale omesso di considerare che l'impugnazione dalla stessa proposta avverso il preavviso di fermo amministrativo, avendo natura ordinaria di azione di accertamento negativo della pretesa creditoria vantata dalla pubblica amministrazione, doveva seguire le regole generali del rito ordinario di cognizione, con esclusione del termine di trenta giorni previsto dal D.Lgs. n. 150 del 2011, artt. 6 e 7 ed era, di conseguenza, impugnabile nei limiti dei termini generali di prescrizione dell'azione.

2.4. Con il quinto motivo, la ricorrente, lamentando la violazione e la falsa applicazione dell'art. 2719 c.c. e degli artt. 160 e ss. c.p.c., nonché l'omessa motivazione e l'omesso esame circa un fatto decisivo che è stato oggetto di discussione tra le parti, a norma dell'art. 360 c.p.c., n. 5, ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui il tribunale ha omesso di spendere qualsiasi parola in ordine a: - l'esame della validità delle notifiche degli atti presupposti al preavviso di fermo; - la valenza probatoria delle fotocopie dei documenti attestanti l'avvenuta notifica dei verbali; - il comportamento processuale dell'opposta, consistito nell'ammissione, in primo grado, della necessità di depositare gli originali dei suddetti documenti salvo poi non depositarli entro i termini concesso dal primo giudice.

3.1. Il quarto motivo è fondato, con assorbimento degli altri.

3.2. Questa Corte ha in effetti ritenuto che l'opposizione alle misure coercitive previste dal D.P.R. n. 602 del 1973, artt. 77 ed 86 (al pari dell'opposizione agli "atti di preavviso" dell'applicazione di tali misure: sulla autonoma impugnabilità anche degli di "preavviso" del fermo o della ipoteca amministrativa D.P.R. n. 602 del 1973, ex artt. 77 ed 86 Cass. n. 701 del 2014; Cass. n. 26129 del 2017; Cass. n. 32243 del 2018, in motiv.), come azione di accertamento negativo del diritto a procedere alla applicazione della misura coercitiva estesa anche alla pretesa creditoria, che segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore (Cass. SU n. 15354 del 2015; Cass. n. 23564 del 2016; Cass. n. 32243 del 2018; Cass. n. 7756 del 2020).

3.3. Più precisamente (come chiarito dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 22080 del 2017, che ha risolto la questione di massima importanza concernente la diversa qualificazione giuridica della domanda proposta dal destinatario della cartella di pagamento o della misura coercitiva alternativa alla esecuzione forzata), il destinatario di un "preavviso di fermo amministrativo o di iscrizione ipotecaria", al fine di contestare l'inesistenza del credito o del titolo esecutivo, può agire in giudizio per l'accertamento negativo della pretesa, oltre che in via ordinaria, anche con l'opposizione (tardiva) al verbale di accertamento dell'infrazione o all'ordinanza ingiunzione in quanto mai notificati al destinatario (il quale ne ha appreso la esistenza soltanto a seguito della notifica del preavviso di applicazione della misura coercitiva), ove intenda contestare i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria (cfr., in materia di violazioni delle norme del codice della strada, l'art. 204 bis, come sostituito dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 34, comma 6, lett. a), e l'art. 205, come sostituito dal D.Lgs. n. 150 cit., art. 34, comma 6, lett. b)), ovvero con l'opposizione alla esecuzione ai sensi dell'art. 615 c.p.c., qualora intenda far valere fatti estintivi od impeditivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo. Tutti i vizi attinenti alla formazione del titolo esecutivo e tutte le questioni di merito concernenti i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria (ivi compresa la omessa od intempestiva notifica del verbale di accertamento della violazione o della ordinanza-ingiunzione), che non sia stato possibile far valere mediante i rimedi ordinari per omessa od invalida notifica degli atti presupposti, debbono, tuttavia, essere dedotti (come hanno chiarito le Sezioni Unite con la predetta sentenza n. 22080 del 2017) attraverso l'impugnazione degli atti conseguenziali che per primi hanno portato il destinatario a conoscenza della pretesa sanzionatoria, mediante la proposizione, nel termine di decadenza ex lege, della ordinaria opposizione definita perciò stesso recuperatoria".

3.4. L'opposizione a preavviso di fermo", in quanto diretta a contestare non (o non soltanto) i presupposti legali cui il D.P.R. n. 602 del 1973, art. 86 ricollega la applicazione della misura coercitiva, ma i presupposti della stessa pretesa sanzionatoria e dunque del credito fatto valere dalla Amministrazione, dev'essere, in sostanza, considerata come "opposizione recuperatoria", quando è volta a contestare i presupposti della formazione del titolo esecutivo, e dunque come opposizione (tardiva) all'ordinanza-ingiunzione (o al verbale di accertamento della violazione della norma stradale: art. 204 bis C.d.S.), con la conseguenza che deve essere proposta nelle forme e con le modalità già previste dalla L. n. 689 del 1981, artt. 22 e 22 bis ed attualmente disciplinate dal D.Lgs. n. 150 del 2011, artt. 6 e 7 (Cass. SU n. 22080 del 2017, che ha enunciato il principio di diritto secondo cui "l'opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria, comminata per violazione del codice della strada, ove la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata, in ragione della nullità o dell'omissione della notificazione del processo verbale di accertamento della violazione, deve essere proposta ai sensi del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7 e non nelle forme dell'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., e, pertanto, entro trenta giorni dalla notificazione della cartella") ovvero come "opposizione preventiva", ai sensi dell'art. 615 c.p.c., quando siano contestati fatti impeditivi, modificativi od estintivi del credito sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo (Cass. n. 32243 del 2018, in motiv., la quale osserva come a tale conclusione non è d'ostacolo l'affermazione del principio stabilito da Cass. SU n. 15354 del 2015, secondo cui "il fermo amministrativo di beni mobili registrati ha natura non già di atto di espropriazione forzata, ma di procedura a questa alternativa, trattandosi di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all'adempimento, sicché la sua impugnativa, sostanziandosi in un'azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore", atteso che proprio l'indicato rinvio alle regole generali sul rito e sulla competenza consente di ricondurre, in materia di sanzioni amministrative irrogate per violazioni di norme del codice della strada, anche l'"azione di accertamento negativo" della pretesa creditoria sottesa alla misura del fermo amministrativo nell'alveo della disciplina processuale prevista per le "opposizioni a sanzioni amministrative" dal D.Lgs. n. 150 del 2011, come già anticipato da Cass. n. 9447 del 2016, e poi definitivamente statuito da Cass. SU n. 10261 del 2018, posto che in tutti i predetti casi - opposizione a sanzione; accertamento negativo pretesa, opposizione preventiva l'oggetto del giudizio verte sul rapporto obbligatorio che trova il suo fatto costituivo nell'accertamento dell'illecito amministrativo).

3.5. Del resto, e più in generale, l'opposizione alla cartella di pagamento emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria comminata per violazione del codice della strada, ove la parte contesti il fatto costitutivo del credito alla sanzione, deducendo che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata, in ragione della nullità o dell'omissione della notificazione del processo verbale di accertamento della violazione, dev'essere proposta ai sensi del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7 e, pertanto, entro trenta giorni dalla notificazione della cartella (Cass. SU n. 22080 del 2017, in motiv., lì dove ha ritenuto che "l'azione diretta all'autorità giudiziaria ordinaria per dedurre il fatto estintivolimpeditivo costituito dalla omessa, tardiva od invalida notificazione del verbale di accertamento allora è quella attualmente disciplinata dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7", per cui "se l'interessato non è stato posto in condizioni di fruire di questa azione, la stessa dovrà essere esercitata nel termine di trenta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, non potendo operare la decadenza se non a seguito della conoscenza dell'atto sanzionatorio da impugnare... Peraltro, ove questo atto sia stato conosciuto dall'interessato a seguito di notificazione valida, ma intervenuta oltre il termine dell'art. 201 C.d.S., l'azione dovrà essere esercitata nel termine di trenta giorni decorrente dalla notificazione (tardiva) del verbale di accertamento, non essendovi ragioni di tutela del destinatario della sanzione che impongano di attendere la notificazione della cartella di pagamento", con la conseguenza che "se l'amministrazione che è onerata della relativa prova, in ragione della natura di fatto costitutivo riconosciuto alla notificazione tempestiva non dimostra di avere eseguito tempestivamente e validamente la notificazione del verbale di accertamento, la pretesa sanzionatoria è estinta"; conf., Cass. n. 20489 del 2018; Cass. n. 14266 del 2021). Se, però, l'opponente deduce l'estinzione della pretesa creditoria dell'amministrazione irrogante per effetto di fatti successivi alla formazione del titolo esecutivo e comunque sopravvenuti rispetto alla notificazione del verbale di accertamento dell'infrazione, come, in particolare, accade se si tratta di censure relative alla prescrizione della pretesa sanzionatoria a norma dell'art. 209 C.d.S. e della L. n. 689 del 1981, art. 28 l'opposizione alla cartella esattoriale non si configura come opposizione a sanzione amministrativa da proporre ai sensi del D.Lgs. n. 150 cit., art. 7 (Cass. n. 30094 del 2019) ma piuttosto come opposizione all'esecuzione, proponibile senza termine, ai sensi dell'art. 615 c.p.c., come nel caso in cui la cartella di pagamento sia stata notificata (ovvero sia acquisito estratto di ruolo dal quale emerga che la cartella sia stata notificata) oltre cinque anni dalla violazione (Cass. SU n. 22080 del 2017, in motiv., secondo cui con l'opposizione all'esecuzione "potranno essere dedotti tutti i fatti estintivi sopravvenuti alla definitività del verbale di accertamento, tra cui evidentemente la prescrizione ai sensi dell'art. 209 C.d.S. e della L. n. 689 del 1981, richiamato art. 28 (quando la cartella di pagamento sia stata notificata oltre i cinque anni dalla violazione). In tale eventualità, la deduzione dell'omessa od invalida notificazione del verbale di accertamento non è fatta come motivo di opposizione a se’ stante (riferito cioè al fatto estintivo contemplato dall'art. 201, comma 5, che va fatto valere nel termine di trenta giorni secondo quanto sopra), ma riguarda l'idoneità dell'atto notificato ad interrompere la prescrizione", per cui "evidente è allora la deducibilità della mancanza di questo (e di altri) atti interruttivi, senza limiti di tempo, in applicazione appunto dell'art. 615 c.p.c."; Cass. n. 22094 del 2019).

3.6. Nel caso in esame, come emerge dagli atti del giudizio di merito, cui la Corte accede direttamente in ragione della natura processuale del vizio dedotto, l'opponente, nell'atto (di citazione) introduttivo del giudizio, aveva impugnato il preavviso di fermo ammnistrativo sul rilievo che tale atto "... si fonderebbe su di una non meglio precisata ingiunzione n. 20134188916956417000, asseritamente notificata all'attrice in data 26.01.2015 ed a sua volta fondata su di un verbale dell'11.05.2011 con il quale viene contestata una asserita e non meglio precisata sanzione ex L. n. 689 del 1981 il cui ente creditore sarebbe il Comune di Rimini, senza precisare ne quale sarebbe stata la violazione ne’ il luogo ove la stessa sarebbe stata commessa" e che "l'assenza di tali elementi essenziali e formali, che di per se’ sostanziano già dei vizi formali dell'atto impugnato, non consentono di fatto la identificazione del tipo di addebito ed il necessario controllo da parte del cittadino qui opponente del rispetto da parte della PA procedente dei termini del procedimento ne’ della eventuale intervenuta prescrizione", sollevando, pertanto, "in via cautelativa e preliminare, non avendo contezza delle notifiche precedenti il preavviso di fermo qui contestato, eccezione di prescrizione ex art. 209 C.d.S. e di decadenza ex art. 201 C.d.S. per omessa notifica sia del verbale a monte che della cartella esattoriale successiva". L'opponente, pertanto, a sostegno dell'impugnazione del preavviso, aveva dedotto (non solo la "decadenza" prevista dall'art. 201 C.d.S., che, come detto, può essere invocata solo con l'impugnazione prevista dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7 e art. 204 bis C.d.S., e cioè con ricorso da proporre nel termine di trenta giorni dalla notifica dell'atto), ma anche la prescrizione della pretesa creditoria alla sanzione inflitta sul presupposto del decorso del termine di cinque anni, così come previsto dall'art. 209 C.d.S. e L. n. 689 del 1981, art. 28 dal fatto illecito contestato, vale a dire un'opposizione che, correttamente inquadrata come opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., doveva, pertanto, essere ritenuta come tempestiva in quanto, come detto, proponibile senza termine.

4. Il ricorso, quindi, nei limiti da ultimo indicati, dev'essere accolto e la sentenza impugnata, per l'effetto, cassata con rinvio al tribunale di Roma, per un nuovo esame, che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte così provvede: rigetta il primo motivo; accoglie il secondo e, per l'effetto, nei limiti esposti in motivazione, cassa la sentenza impugnata con rinvio al tribunale di Roma, per un nuovo esame, che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sesta Sezione Civile - 2, il 11 novembre 2022.

Depositato in Cancelleria il 15 dicembre 2022.

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